SANAÇÃO DA FALTA DE PERSONALIDADE JUDICIÁRIA DE UM MINISTÉRIO, ENQUANTO PARTE PASSIVA, NUMA AÇÃO COMUM ADMINISTRATIVA CONTRATUAL?
O Fim da Divergência na Jurisprudência Administrativa por via da
Uniformização
Sumário: A. Introdução; B. Matéria
de Facto; C. Matéria de Direito: i) Decisão
do TAF e do TCAN, relativamente a este processo ii) Personalidade
Judiciária; iii) Sanação da falta de
personalidade judiciária; D. Conclusão.
A. Introdução
No Acórdão
do STA, processo 0166/18, de 24 de Maio de 2018 [1],
veio o Ministério da Educação e Ciência , inconformado com a decisão do Acórdão do TCAN, proc. 02969/14.9BEBRG, de 14-07-2017 [2] (doravante Acórdão Recorrido),
em que era Réu, apresentar recurso para uniformização de jurisprudência (nos
termos do artigo 152º do CPTA). Em momento de averiguação de admissibilidade do
recurso apresentado, o STA considerou que: face à contradição de decisões do
TCAN do Acórdão Recorrido e do Acórdão fundamento – Acórdão do TCAN, proc. 01488/15.0BEPRT-A[3]
- indicado pelo ora recorrente (que fora no TAF de Braga bem como no TCAN,
Réu), relativamente à questão de direito da possibilidade de suprimento da
falta do pressuposto de personalidade judiciária e de legitimidade de um
Ministério, no domínio das ações de efetivação de responsabilidade civil
contratual e extracontratual do Estado, através de convite a aperfeiçoamento da
Petição Inicial, uma vez verificados todos os pressupostos do artigo 152º,1,a)
do CPTA, era o presente recurso de uniformização admissível. Cumpre, assim, com
o presente comentário, desenvolver a questão da personalidade judiciária de um
Ministério, tendo por base a decisão do Acórdão Recorrido, bem como de outros
acórdãos de jurisprudência administrativa [4].
B. Matéria
de Facto
O
Autor (A) começa por intentar Ação Administrativa Comum no TAF de Braga contra
o Ministério da Educação e Ciência (Réu - R) , pedindo cumulativamente (Artigo 4º, nº1, alínea
a) do CPTA): a) Reconhecimento do seu direito a que os contratos a termo que sucessivamente
celebrou com o R se converteram num contrato de trabalho sem termo; b) Condenação
do R a considerar a relação laboral com o A, uma relação laboral em funções públicas
por tempo indeterminado/sem termo com as devidas consequências daí resultantes;
c) Condenação do R a proceder ao pagamento ao A das diferenças salariais entre
o valor do vencimento que efetivamente auferiu e continuará a auferir enquanto
professor contratado e o valor que foi e continuará a ser pago a um professor
com vínculo por tempo indeterminado com o mesmo tempo de serviço do A. Pede ainda,
subsidiariamente (Artigo 554º do CPC): no caso de não proceder o pedido a) e
b), o R ser condenado: d) A proceder ao pagamento da remuneração do A de acordo
com o seu tempo de serviço em paridade com os professores com vínculo por tempo
indeterminado; e) A pagar as diferenças salariais entre professor contratado e
professor efetivo (igual ao pedido c). Assim, é de salientar que objeto desta
ação é a relação contratual estabelecida entre o A (particular e funcionário
público) e o R(Ministério da Educação e Ciência).
C. Matéria
de Direito – A falta de Personalidade Judiciária de um Ministério é sanável?
i) Decisão
do TAF e do TCAN, relativamente a este processo
Em 16-12-2016, o TAF
de Braga, julgou procedente a exceção da falta de personalidade
judiciária do Ministério da Educação e Ciência, absolvendo-o do pedido contra ele
formulado pelo A, acrescentando que se tratava de uma exceção insuscetível de
sanação
Inconformado com a
decisão do tribunal a quo, o Autor
interpôs recurso jurisdicional ordinário de apelação para o TCA Norte
que concluiu pela verificação da exceção dilatória, por falta de personalidade judiciária
do Ministério da Educação e da Ciência, mas contrariamente ao TAF de Braga, entendeu
que esta exceção era suprível [em homenagem aos princípios do dever da boa
gestão processual e pro actione, previsto no artigo 7º-A do CPTA]
pelo que, concedeu provimento ao recurso e ordenou a baixa dos autos à 1ª
instância para prosseguirem, com convite ao aperfeiçoamento da petição,
mormente quanto à identificação da entidade demandada.
ii) Personalidade
Judiciária
A personalidade
judiciária, tal como decorre do artigo 8º-A do CPTA, consiste na
suscetibilidade de ser parte. Especifica o nº2 do mesmo preceito, que tem
personalidade judiciária quem tenha personalidade jurídica. No número 3 do
mesmo artigo possibilita-se uma extensão da personalidade judiciária, que
resulta em conferir personalidade judiciária aos ministérios, correspondente à
legitimidade passiva que lhes é conferida nos artigos 10º, 55º,68º e 77º-A do
CPTA. Assim, cabe salientar a afirmação proferida por TIAGO SOARES DA FONSECA:
“A personalidade judiciária é uma qualidade pessoal: ou se tem ou não se tem.”[5].
O CPTA, contrariamente ao
que acontecia na LPTA (que reinou até 2002), “trouxe uma nova conceção do
processo administrativo como “processo de partes”, que permite perspetivar a questão
da legitimidade passiva, não a partir do ato, para depois chegar ao seu autor,
mas antes encará‐la do ponto de vista do sujeito processual e da sua relação
com o objeto do processo”[6].
Ou seja, “concetualmente, primeiro cabe verificar se as entidade têm
personalidade judiciária, ainda que apenas atribuída em função da sua
legitimidade.”[7]
[8]
[9]
[10]
Colocando a questão
nestes termos, e atendendo ao caso concreto, não nos restam dúvidas, de que o
Ministério da Educação e Ciência não tem personalidade judiciária. Similarmente
ao que acontece no Processo Civil, o artigo 5º do CPC por força da remissão contida
no artigo 1º do CPTA, não permite que um Ministério, enquanto mero departamento
de organização dos órgãos e serviços do respetivo órgão central Governo, possam
ser titulares autónomos de relações jurídicas.
Acontece que, no artigo
8º-A, nº3, possibilita a extensão da personalidade judiciária dos Ministérios,
atendendo às regras de legitimidade ativa e passiva. No nosso caso, uma vez
que, o objeto do processo não se debruça sobre um ato administrativo, mas sobre
uma relação contratual e respetiva responsabilidade regidas por normas de
Direito Administrativo, não nos é possível aplicar nenhuma das disposições de
Legitimidade Passiva previstas no CPTA (Artigo 10º, 55º, 68º e 77º-A), bem
como, articular o artigo 10º,nº2 com o artigo 11º do CPTA, tal como referido
pelo TCAN. Assim, concluímos pela falta de pressuposto processual de
personalidade judiciária do Ministério da Educação e Ciência, visto que a ação
foi proposta contra uma entidade sem personalidade judiciária.
iii) Sanação
da falta de Personalidade Judiciária
Segundo alguma doutrina
processual-civilista mais antiga, com realce para ALBERTO REIS[11]
e CASTRO MENDES[12],
a falta de personalidade judiciária não admite sanação. Porém, uma outra parte
da Doutrina, com destaque para ANTUNES VARELA[13]
e ABRANTES GERALDES[14]
propugna que, a falta de personalidade é, em regra, insanável, apenas sendo
possível este sanação nos casos admitidos por lei (ex: Artigo 14º do CPC).
No processo
administrativo também são reconhecidas algumas situações de sanação da falta de
personalidade judiciária, nos casos em que é possível aplicar os artigos: 8º-A,
nº4 e 10º,nº4. Porém, cabe importa referir que o artigo 8º-A, nº4 está
inteiramente interligado com os artigos 55º,nº1,alínea d) e 68º,nº1,d),
referentes a ações interorgânicas, também conhecidas como interadministrativas.
No acórdão recorrido, tendo
em conta o anteriormente exposto, considero que o TCAN aplica erradamente os
artigos 8º-A, nº4, 10º,nº2 e atual 11º,nº1(anterior 11º,nº2)do CPTA, resultante
duma interpretação errónea destes preceitos, que o levou a concluir pela
possibilidade de sanação de personalidade judiciária: por consideração do
Estado como parte legítima e consequente representação deste pelo Ministério
Público[15],
bem como, mediante convite ao aperfeiçoamento da Petição Inicial. No meu ponto
de vista, não tem qualquer cabimento, o entendimento do TCAN quando invoca um
erro de Julgamento do TAF de Braga, por este não ter feito tal convite, em fase
inicial, depois de verificada a exceção dilatória de falta de personalidade
judiciária, violando assim o disposto no artigo 7º-A do CPTA (que expressa uma ideia de gestão processual,
tal como previsto no artigo 6º do CPC).
D. Conclusão
Atendendo às decisões
referidas e proferidas no decurso deste processo, bem como à vasta
jurisprudência que considerou pela impossibilidade inegável de sanação de falta
de personalidade judiciária em ações administrativas e cíveis, considero
indiscutível a ideia que sempre fora reiterada de que a “personalidade
judiciária constitui um pressuposto dos restantes pressupostos processuais
relativos às partes (capacidade e legitimidade), e que na falta deste
pressuposto estamos perante uma instância irregular que não pode ser sanada nos
casos de responsabilidade contratual e extracontratual das entidades públicas.
Concluímos no caso
concreto pela inevitável falta de personalidade judiciária que constitui
exceção dilatória insanável, nos termos do artigo 577º, alínea c) do CPC,
resultando na absolvição do réu da instância, nos termos do artigo
278º,nº1,alínea c) do CPC. Assim, concordamos com a posição tomada pelo TAF de
Braga, bem como pelo Supremo Tribunal Administrativo.
Por seu turno, discordamos
totalmente da decisão do TCAN, sobretudo no que diz respeito ao argumento de
possibilidade de sanação através de aperfeiçoamento da Petição inicial, cujo os
argumentos incidiriam na homenagem principio pro actione (artigo 7º do
CPTA) e aplicação prática do “dever de boa gestão processual” (Artigo 6º do
CPC), de forma a assegurar que a tutela efetiva jurisdicional do Autor. Não
vemos motivos para a adoção desta solução, uma vez que estando já o processo
numa instância superior, a invocação de erro de julgamento do TAF de Braga, não
faria com que o processo pode-se voltar ao Tribunal de 1ª Instância para ser
aperfeiçoado. Consideramos assim, que o TCAN quis com esta solução levar ao
limite o principio de tutela efetiva jurisdicional (Artigo 2º do CPTA) do
Autor, em detrimento deste ,mesmo principio na parte tocante ao Réu.
Posto isto, uma vez que o
processo chega ao STA por meio de recurso extraordinário de uniformização da
questão de direito invocada, cabe concluir que, após a decisão do STA e a sua
publicação no Diário da República, a premissa de “numa ação administrativa comum
para efetivação de responsabilidade contratual ou extracontratual instaurada
contra um Ministério, a sanação da falta de personalidade judiciária não é
possível e não sendo sanável, também não pode ser objeto de suprimento, nos
termos do preceituado no artigo 278º,nº1, alínea c) do CPC”, passará a ser
considerada como fonte de direito formal mediata.
Discente: Daniela Nunes
da Silva, nº57354, Subturma 9, 4ºA
Bibliografia
§ ANDRADE,
José Vieira de (2016). A Justiça Administrativa. 15ª edição, Almedina.
Coimbra
§ CADILHA,
Carlos Alberto Fernandes e ALMEIDA, Mário Aroso de (2017). “Comentário ao
Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 4º Edição. Almedina.
Coimbra
§ DAVID,
Sofia. (2017).“A aproximação e a articulação entre o Código de Processo nos
tribunais administrativos e o Código de Processo Civil”, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA. 3º Edição.
AAFDL, Lisboa. – p.375-406
§ MEALHA,
Esperança, (2010). “Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das
Entidades Públicas”, Publicações CEDIPRE Online, disponível desde Novembro de
2010 em: https://www.fd.uc.pt/cedipre/wp-content/uploads/pdfs/co/public_2.pdf
§ PEDRO,
Ricardo.(2017). “Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de
Processo nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões”.
in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA. 3º Edição. AAFDL, Lisboa. –
p.503-519
§ SILVA,
Vasco Pereira da (2007). “O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise”, 2ª Edição. Almedina. Coimbra
Acórdãos Consultados
§ Acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 0166/18, de 24-05-2018, acedido
em 16-11-2019 em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/8e3edd26184091a88025829d0039f836?OpenDocument&ExpandSection=1
§ Acórdão
do Tribunal Central Administrativo do Norte, processo nº 02969/14.9BEBRG, de
14-07-2017 acedido em 23-11-2019 em: http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/2C82D18FBA2E204A802581D100367F29
§ Acórdão
do Tribunal Central Administrativo do Norte, processo nº 01488/15.0BEPRT-A, de
17-06-2016, acedido em 5-12-2019 em: http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/0471992BB2316A8480257FFD005A882D
§ Acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº01300/14 , de 04-02-2016,
acedido em 7-12-2019 em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/92e4430300c6d37480257f57004b7a92?OpenDocument&ExpandSection=1
[1] Disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/8e3edd26184091a88025829d0039f836?OpenDocument&ExpandSection=1
[4] Acórdão do STA, proc. 01300/14 ,
de 04-02-2016, disponível em : http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/92e4430300c6d37480257f57004b7a92?
[11] REIS, Alberto dos. Código de
Processo Civil anotado, I, cit. p.66
[12] MENDES, Castro. Direito Processual
Civil, II, cit., pp.34-35
[13] VARELA, Antunes, BEZERRA, Miguel e
NORA, Sampaio e, (1985).“Manual de Processo Civil”. 2ª Edição, Coimbra Editora.
Coimbra – p.116
[14] GERALDES, António dos Santos
Abrantes, (2004). Temas da reforma do processo civil, Vol.II. 4ª Edição.
Almedina, Coimbra – p.59 e 60
[15] Para mais desenvolvimentos relativamente à
representação do Estado pelo Ministério Público consultar: Esperança Mealha [2010: 14 e ss] e Ricardo Pedro [2017: 513-515]
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