A Legitimidade Passiva: Análise do artigo 10º do CPTA e das Situações de Pluralidade de partes

Como previamente adquirido, a legitimidade é um pressuposto processual, que deverá ser definido, tal como o faz Barbosa de Magalhães, quanto à relação material controvertida resultante da configuração realizada pelo autor, colocando-se de parte uma conceção de titularidade material, defendida nomeadamente por Alberto dos Reis.

Não obstante, a necessidade de pré-existência de uma relação material, inerente às posições do autor e réu na demanda, reconduzidas maioritariamente à figura do processo civil, nem sempre é esta evidente no processo administrativo, que estabelece um alargamento da legitimidade.

A relevância desta extensão de legitimidade é, desde logo, notória, no enunciado na segunda parte do número 1 do artigo 10º do CPTA, que apresenta a figura dos contra-interessados, enquanto “pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.”[1]. Deste preceito, bem como de outros, previstos em específico para a situação de impugnação de ato (artigo 57º do CPTA) e para a condenação à prática do ato devido (artigo 68º/2 do CPTA), decorre a relevância atribuída aos interesses de determinadas entidades, que têm benefícios com a manutenção ou omissão da prática do ato administrativo em questão, ou que, de outro modo, com a procedência da ação seriam verdadeiramente afetadas ou prejudicadas.

Este é, desde logo, o exemplo evidente das relações complexas da Administração, que compreende uma pluralidade de sujeitos cujos interesses podem, com uma simples conduta daquela, ser colocados em causa.

Neste âmbito é levantada uma questão controversa: a de enquadrar a figura dos contra-interessados numa situação de litisconsórcio necessário. Os autores que assim a reconduzem, fazem-no a título da suposta produção do efeito útil que daí derivaria, ao abrigo do artigo 33º do CPC.

Não obstante, será de perfilhar a perspetiva do professor Mário Aroso de Almeida, que vai no sentido de considerar que, apesar da devida citação obrigatória dos contra-interessados, nomeadamente para efeitos de não ser evidente uma exceção dilatória (artigo 89º, número 4, alínea e) do CPTA), retrata-se apenas o propósito de objectivizar a operação de delimitação do universo dos “titulares de interesses contrapostos aos do autor”(…) atendendo às consequências gravosas que resultam da sua falta de citação: ilegitimidade passiva (…)[2].

Caberá, de imediato, proceder então à análise do artigo 10º do CPTA, nomeadamente no tocante à definição de quem deverá, para este efeito, ser citado enquanto demandado.

O número 2 do artigo 10º do CPTA introduz, na sua primeira parte, a regra geral a ser observada: a parte demandada será a pessoa coletiva à qual pertence órgão do qual emanou o ato ou em relação ao qual deve ser imputada a omissão. Não obstante, é de imediato introduzida uma regra excecional, referente aos casos contra o Estado ou Regiões Autónomas, reportados a ações ou omissões dos órgãos integrados nos ministérios ou secretarias regionais.

Com efeito, nesta segunda situação, a parte a demandar deverá ser o ministério ou a secretaria regional em questão.

Esta opção, por atribuir legitimidade aos ministérios e secretarias regionais, não existia na revisão de 2015, devido à circunstância histórica de haver os órgãos como autoridades recorridas[3] e não como entidades demandadas, nos processos de anulação de atos administrativos, de modo a que, a essa data, os processos atinentes ao exercício de poderes de autoridade, deveriam ainda ser intentados contra o órgão em questão.

Tendo em conta a solução atual já explicitada cabe acrescentar que o preceituado no número 7 do artigo 10º do CPTA vem ainda a estender a legitimidade dos ministérios em relação a pedidos cumulados pelo autor, desde que o pedido principal seja deduzido contra aquele.

Neste âmbito, deve entender-se que a situação de patrocínio do Estado pelo Ministério Público, evidenciada no artigo 11º, número 1 do CPTA, deve apenas dizer respeito àquelas ações que sejam propostas contra aquele, não abrangendo as ações que envolvam a ação ou omissão de um órgão integrado num Ministério.

À preocupação da regra geral de demanda da pessoa coletiva (artigo 10º, número 2 do CPTA) deve ser acrescentada a regra contida no número 4 do artigo 10º do CPTA. Este último número visa, em conjunto com o número 5 do mesmo artigo, corrigir citações indevidas, - quando tenha sido indicado na petição inicial um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público- considerando, para o efeito, que a indicação com referência ao órgão não prejudica a regularidade da ação, havendo-se como citada a pessoa coletiva. No mesmo sentido dispõe o artigo 78º, número 3, do CPTA.

Situação distinta será a prevista no artigo 82º, número 2, do CPTA. Invoca-se aqui matéria de erro quanto à identificação do órgão, presente em ocasiões em que seja citado o órgão errado, devendo este, por essa razão, dar, de imediato, conhecimento da citação ao órgão que deveria ser citado, beneficiando, este último, de um prazo suplementar para contestação e para envio ao tribunal do processo em questão.

Nesta medida, as situações de ilegitimidade no domínio em questão, poderão apenas resultar da citação de um órgão que não constitua a pessoa coletiva, Ministério ou secretaria regional quem têm legitimidade no processo. Nestes casos, deverá ser corrigida a petição inicial, identificando a devida entidade a ser citada.

O número 8 do artigo 10º do CPTA vem a referir o que pode ser definido como litígio intra-administrativo, prevendo que, nos litígios disputados entre órgãos da mesma pessoa coletiva, a parte demandada é o órgão que originou o litígio, atribuindo-lhe, por isso legitimidade e, consequentemente, reconhecendo-lhe personalidade e capacidade judiciárias. Visam-se fundamentalmente as situações previstas, no âmbito da impugnação de atos administrativos, no artigo 55º, alíneas d) e e) do CPTA.

Já o número 9 do artigo 10º do CPTA vem a clarificar a situação passiva dos particulares, reforçando o aspeto de que, nas ações administrativas, não figuram apenas como réus ou partes demandadas entidades públicas. Releva ainda a distinção realizada entre concessionários e particulares, no sentido de não subsumir a legitimidade passiva apenas a concessionários, mas a outros sujeitos particulares, podendo o processo ser dirigido, a título principal, contra estes últimos.

É, nesta medida, relevante, o preceito contido no número 3 do artigo 37º do CPTA, relativo à demanda de particulares pela violação de vínculos jurídico- administrativos decorrentes de normas, atos administrativos e contratos, quando não haja fundamento para tal violação, bem como o disposto na segunda parte do número 1 do artigo 51º do CPTA, que permite que sejam impugnadas decisões proferidas por entidades privadas que atuem no âmbito de exercício de poderes jurídico-administrativos. Haverá ainda que acrescentar que também o artigo 100º, número 2, do CPTA, permite a impugnação ou condenação à prática de atos no domínio do contencioso pré-contratual, relativamente a atos praticados por “quaisquer entidades adjudicantes”[4], estando aí incluídas entidades particulares.

O artigo 109º, número 2 do CPTA vai no mesmo sentido, ao admitir que o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias possa ser intentado contra particulares.

O último ponto a ser analisado prende-se com a matéria de pluralidade de partes, nomeadamente a nível da possibilidade de litisconsórcio ou de coligação.

Na coligação, é evidente uma pluralidade subjetiva, relativa ao número de partes em litígio, designadamente por existir uma situação de vários autores que demandam um só demandado, ou vários demandados, ou um só autor que demanda vários réus, por diferentes pedidos, existindo uma multiplicidade de relações jurídicas em jogo.

A distinção entre as situações de coligação e litisconsórcio reside essencialmente num critério de existência de uma multiplicidade de relações jurídicas materiais, sendo que, enquanto a coligação pressupõe esta pluralidade de relações, no litisconsórcio estará apenas em causa a co-titularidade de uma relação jurídica.

A situação de coligação está explicitamente prevista no artigo 12º do CPTA, podendo revestir a forma de coligação de autores, ou coligação ativa (em que vários autores demandam um ou mais réus) ou de coligação de réus, ou coligação passiva (em que um autor demanda conjuntamente vários réus por diferentes pedidos).

No que releva para a legitimidade passiva, o tema em questão, o artigo 10º, número 9 do CPTA, acima referido, revela a possibilidade, embora de modo implícito, da constituição de situações de pluralidade passiva de particulares, em consonância com o artigo 4º, número 2, do ETAF, que já admitia a competência da jurisdição administrativa para conhecer dos litígios em que fossem demandados entidades públicas e particulares, ligadas por vínculos jurídicos de solidariedade.

O artigo 10º, número 9, do CPTA, evidencia ainda a possibilidade de existência de pluralidade subjetiva subsidiária, referindo-se àquelas situações em que, havendo dúvida sobre a titularidade da relação material controvertida, o autor pode deduzir pedido subsidiário contra réu distinto do que é demandado no pedido principal, estando normalmente em causa dúvidas quanto a relações de solidariedade.

A coligação pressupõe um único requisito, o da conexão objetiva, evidenciado no artigo 12º do CPTA, que será preenchido quando, e, de acordo com o mesmo, “a causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência (…)[5]”, ou se a “procedência dos pedidos principais depende essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito”[6].

São evidentes, na situação de coligação, os mesmos requisitos da cumulação de pedidos, prevista no número 1, do artigo 4º, do CPTA.

Como notável, há uma maior abertura à possibilidade de coligação, não sendo impostos outros requisitos necessários ao abrigo de processo civil, como seja o requisito inerente às formas de processo e às regras de competência dos tribunais, previsto no artigo 37º do CPC.

A evidência de uma coligação em que não seja respeitada a conexão objetiva, portanto, uma coligação ilegal, obsta ao conhecimento do mérito da causa, estando em causa uma exceção dilatória, prevista no artigo 89º, número 4, alínea f), do CPTA, que determina a absolvição da instância nos termos do artigo 87º, número 7, do CPTA. Não obstante, esta questão pode ser suprida, ao abrigo do artigo 12º, número 3, do CPTA, que permite ao autor ou autores, quando haja notificação do juiz nesse sentido, indicar o pedido que pretende ver apreciado no processo, sob cominação de haver, caso não o faça, absolvição da instância quanto a todos os pedidos em causa.

Identificando o pedido, por notificação do juiz, e dentro do prazo de 10 dias, haverá absolvição da instância quanto aos pedidos restantes. O número 4 do artigo 12º, do CPTA, vem a referir a possibilidade de deduzir autonomamente os demais pedidos, portanto novas petições, “considerando-se estas apresentadas na data de entrada da primeira”[7], desde que seja respeitado o prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado da decisão de absolvição da instância.

Não obstante, é ainda de referir que, se não tiver havido emissão de despacho pré-saneador, o autor poderá, num prazo de 15 dias a contar da notificação da decisão, apresentar nova petição, de acordo com o número 8 do artigo 87º do CPTA.

Relativamente ao litisconsórcio, podemos distinguir entre o litisconsórcio necessário, isto é, o litisconsórcio resultante de exigência da lei ou de contrato, ou ainda decorrente da necessidade de produção do efeito útil da decisão, de acordo com o artigo 33º do CPC, havendo ainda neste âmbito uma referência do artigo 10º, número 1, do CPTA, e o litisconsórcio voluntário (constituído voluntariamente pelas partes), que deve seguir o regime dos artigos 32º e 33º do CPC.

Já referida, a título inicial, a situação da legitimidade passiva dos contra-interessados, cabe reforçar a ideia de que esta não se enquadra no domínio do instituto do litisconsórcio necessário.

 Bibliografia:

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016.

- BRITO, Wladimir, Lições de Direito Processual Administrativo, 2ª edição, Coimbra, 2008.

- TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, As partes, o objecto e a prova na acção declarativa, Lisboa, 1995.

- ALMEIDA, Mário Aroso de, e FERNANDES CADILHA, Carlos, Comentário ao Código de Procedimento Administrativo, 4ª edição, Coimbra, 2017.

 Bárbara Gama, nº 56717, subturma 9.

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[1] Artigo 10º, número 1, segunda parte do CPTA.

[2] Aroso de Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 2ª edição, Almedina, 2016, página 257.

[3] Aroso de Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 2ª edição, Almedina, 2016, página 248.

[4] Artigo 100, número 2 do CPTA.

[5] Artigo 12º, número 1, alínea a), do CPTA.

[6] Artigo 12º, número 1, alínea b), do CPTA.

[7] Artigo 12º, número 4, segunda parte, do CPTA.