A Admissibilidade da Reconvenção pelos Contrainteressados

O presente comentário debruça-se sobre a posição dos contrainteressados no contencioso administrativo, bem como a admissibilidade de reconvirem no processo. Esta questão é pertinente na medida em que, não se encontra expressa esta possibilidade e apesar da figura dos contrainteressados estar cada vez mais densificada e especificada, ainda não existe consenso sobre a sua posição jurídica no processo, bem como as faculdades de que dispõem na sua contestação.

            A versão primitiva do Código do Procedimento Administrativo já continha o papel dos contrainteressados, contudo o facto de não estar bem clarificada a sua posição processual, deu azo a várias interpretações que não asseguravam a plenitude o seu estatuto. Assim, após a reforma de 2015, o legislador consagrou alguns preceitos no sentido de clarificar a sua posição, nomeadamente nos artigos 57.º; 68.º/2; 78.º/1 b); 78.ºA; 81.º/5; 81.º/7; 82.º/3; 83.º e 180.º/2 CPTA.

            Tradicionalmente, entendia-se que todas as decisões administrativas cabiam no âmbito de uma relação bilateral, entre a Administração Pública e um determinado e direto destinatário. Conceção esta que tem vindo a decair, pois em muitos setores de atividade do Estado moderno, as atuações administrativas produzem também efeitos sobre pessoas que não são os seus imediatos destinatários[1]. Assim, surgem inevitavelmente posições jurídicas de “terceiros”, que passam a integrar a relação existente, tornando-se assim cada vez mais multipolares. A Administração Pública pode, desta forma, originar decisões cujos efeitos podem lesar os interesses de uns e/ou beneficiar outros. Este facto acaba por se refletir na própria configuração das garantias contenciosas dos diferentes interessados, pois a uns importa obter a destruição das decisões em causa, enquanto que a outros a sua conservação[2].

Surge desta forma, a posição jurídica dos contrainteressados, prevista no artigo 57.º e 68.º/2 CPTA, que corresponde à titularidade de interesses contrapostos aos do autor no âmbito de acções administrativas de impugnação de actos e normas administrativas ou de condenação à prática de actos e normas devidas. Assim, serão contrainteressados aqueles que forem titulares de posições jurídico subjetivas que possam ficar lesadas com a eventual procedência da acção. Sendo que este direito ou interesse legalmente protegido inscreve-se na relação jurídica que está em litígio, sendo que esta acaba por ser subdividida entre: relação do autor com a Administração Pública e a relação do contrainteressado com a Administração Pública[3].

No que respeita à matéria de legitimidade das partes, o CPTA consagra, no artigo 9.º/1, relativamente à legitimidade ativa, que o autor é parte legítima “quando alegue ser parte na relação material controvertida” e, relativamente à legitimidade passiva, estabelece genericamente no artigo 10.º/1 do CPTA, que tem legitimidade passiva quem, na configuração que o autor apresenta na petição inicial, corresponde à contraparte na relação material controvertida. A norma, na sua parte final, estabelece ainda uma extensão desta regra, dotando também de legitimidade passiva aqueles “titulares de interesses contrapostos ao autor”, considerando assim a figura dos contrainteressados. É ainda de salientar que o CPTA, no seu artigo 10.º/10, separa claramente esta figura da intervenção de terceiros.

A tutela conferida aos contrainteressados advém, desde logo, de imperativos constitucionais, concretizando as normas sobre direitos fundamentais de acesso à justiça e o direito a uma tutela jurisdicional efetiva[4]. Assim, importa também esclarecer as consequências da falta do chamamento à demanda dos mesmos, sendo que este deve ser feito tendo em conta o disposto no artigo 78.º/2 b) CPTA, isto é, devem ser identificados na petição inicial, sob cominação do disposto no artigo 80.º/1 b), a recusa da petição pela secretaria. De acordo com o artigo 81.º, os contrainteressados devem ser citados ao mesmo tempo que a entidade demandada, sem prejuízo de poderem intervir nos termos do artigo 81º/3. Caso não sejam identificados, o artigo 89.º/2 e) determina que se trata de uma exceção dilatória, uma vez que falta um pressuposto processual, obstando à apreciação pelo tribunal do mérito da causa, absolvendo os réus da instância.

Actualmente, a doutrina tem sido consensual a entender a posição dos contrainteressados como sendo verdadeiras partes processuais e já não como meros terceiros no processo[5]. Contudo, relativamente aos direitos que estes defendem no processo existe alguma divergência: os Professores Vasco Pereira da Silva e Mafalda Carmona defendem uma perspetiva mais subjetivista do contencioso administrativo, apontando para a defesa, a título principal, de posições jurídicas e interesses seus, que lhe são próprios, contrapostos aos do autor, de que são titulares[6]; por sua vez, os Professores Mário Aroso de Almeida, José Vieira de Andrade e Paulo Otero defendem uma posição mais objetivista, apontando apenas para um fim de mera eficácia do caso julgado, não reconduzindo a posição dos contrainteressados a um interesse próprio, verdadeiramente seu[7].

Neste sentido e de acordo com o prescrito no artigo 57.º CPTA, os contrainteressados são obrigatoriamente demandados com a entidade autora do ato impugnado, constituindo assim um litisconsórcio necessário passivo, na medida em que, na ação apenas se formula um pedido, ou um conjunto de pedidos, contra a Administração Pública e os contrainteressados, baseados apenas numa relação jurídico-administrativa material. É de realçar que a posição processual do contrainteressado como se subsumindo a uma situação de litisconsórcio necessário, com aplicação supletiva do regime previsto no Código de Processo Civil, no que não for incompatível com exposto pelo CPTA, é uma construção jurisprudencial e doutrinária, pois o CPTA não nos indica expressamente que este é regime a seguir. Porém, a forma como regula a figura dos contrainteressados refere-se, sobretudo, à salvaguarda do pressuposto da legitimidade processual e garantia da eficácia da sentença e, é nesse mesmo sentido, que a doutrina e a jurisprudência têm caracterizado a sua posição processual como equivalendo a um litisconsórcio necessário.

É ainda necessário esclarecer que as posições processuais passivas não são idênticas, na medida em que o contrainteressado encontra-se subordinado à posição da Administração, pois a relação apenas existe por força da relação multilateral que esta estabelece e, por isso, não detém um interesse igual, não podendo fazer valer no processo um direito próprio, paralelo ao da Administração. Pelo que, temos de concluir que nunca tiram o mesmo proveito com a ação, nem poderão dar causa aos diversos atos processuais com que o pode fazer a Administração. Os contrainteressados podem contestar e alegar, de acordo com o artigo 82.º/3 CPTA, mas não podem alterar o objeto do processo formulando pretensões autónomas, com o objetivo de defenderem o seu próprio interesse, nem podem introduzir nos autos novos factos essenciais, assim como não têm o poder de prosseguir com a ação no caso de o autor desistir da instância ou de algum pedido. Na mesma linha de raciocínio, temos de entender que o ato ou a norma impugnada não lhes será imputada direta e imediatamente, mas terá que ser imputada à própria Administração, pelo que é sempre esta que lhe dá causa e nunca a conduta do próprio contrainteressado, por si só. Assim, também temos de considerar que o contrainteressado nunca será parte vencida na ação nos mesmos termos em que a Administração, isto é, o insucesso da sua pretensão terá de ser compreendido em proporção inferior. Este facto é relevante para determinação das custas que lhe poderão ser imputadas.

Tal como já fora referido, o contrainteressado pode alegar e contestar, contudo cabe apreciar se o mesmo pode reconvir na ação, isto é, se pode lançar mão do meio de defesa previsto no artigo 83.ºA CPTA. Sendo que esta “representa uma contra-acção do réu contra o autor por meio da qual a relação processual adquire um conteúdo novo, implicando, por isso, a dedução de um pedido novo numa acção já em tramitação[8]”.

            Assim teremos de concluir, na esteira do entendimento dos Professores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, que um contrainteressado não pode deduzir uma reconvenção contra o autor, na medida em que este não está na ação em sentido oposto à entidade demandada, mas porque o provimento do processo impugnatório o pode diretamente prejudicar ou porque tem interesse em defender um qualquer interesse legítimo na manutenção do ato impugnado. Assim, tal direito ou faculdade, estando à disposição da Administração, não deve ser reconhecida aos contrainteressados. Isto é, estes não podem autonomamente dirigir este pedido, na medida em que carecem de interesse em agir[9].

Cláudia da Silva Bernardino

4.ºA, Subturma 9, N.º 57004.

Bibliografia

PAULO OTERO, "Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal", Estudos em Homenagem ao Professor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2002.

RUI CHANCERELLE DE MACHETE, “A legitimidade dos contrainteressados nas ações administrativas comuns”, Estudos em homenagem do Professor Doutor Marcello Caetano, Vol.II, Coimbra Editora, 2006.

RICARDO DE GOUVEIA PINTO, “As consequências da não intervenção devida dos contra-interessados na Ação Administrativa Especial, Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno José Espinosa Gomes da Silva, Coimbra Editora, 2014, Vol. II.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo. 2.a ed. Coimbra, Almedina, 2016.

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, (Lições). 15.a ed. Coimbra, Almedina, 2016, p.262-266; FRANCISCO PAES MARQUES, A efectividade da tutela de terceiros no contencioso administrativo, Coimbra, Almedina, 2007.

VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo. 2.ª ed. Coimbra, Almedina, 2013.

MAFALDA CARMONA, Relações Jurídicas poligonais, participação de terceiros e caso julgado na anulação de actos administrativos, Em Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2010.

Jurisprudência

Acórdão do TCA Norte, proc. n. º 00231/09.8BEPRT, de 20 de Março de 2015.

Acórdão do TCA Sul, proc. n.º 2389/16.0BELSB, de 4 de Outubro de 2017.

Acórdão do TCA Norte, proc. n.º 00420/07.0BEVIS, de 17 de Junho de 2016.

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[1] PAULO OTERO, "Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal", Estudos em Homenagem ao Professor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2002, p. 1076.

[2] PAULO OTERO, “Os contra-interessados…”, ob. cit., p. 1088.

[3] RUI CHANCERELLE DE MACHETE, “A legitimidade dos contrainteressados nas ações administrativas comuns”, Estudos em homenagem do Professor Doutor Marcello Caetano, Vol.II, Coimbra Editora, 2006, pp. 625.

[4] RICARDO DE GOUVEIA PINTO, “As consequências da não intervenção devida dos contra-interessados na Ação Administrativa Especial, Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno José Espinosa Gomes da Silva, Coimbra Editora, 2014, Vol. II, pág. 378.

[5] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo. 2.a ed. Coimbra, Almedina, 2016, p. 280-281; JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, (Lições). 15.a ed. Coimbra, Almedina, 2016, p.262-266; FRANCISCO PAES MARQUES, A efectividade da tutela de terceiros no contencioso administrativo, Coimbra, Almedina, 2007, p. 94-102.

[6] VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo. 2.ª ed. Coimbra, Almedina, 2013, p. 283-286; MAFALDA CARMONA, Relações Jurídicas poligonais, participação de terceiros e caso julgado na anulação de actos administrativos, Em Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2010, p. 746.

[7] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual…, ob. cit., p. 253; JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça…, ob. cit. pp. 263-266; PAULO OTERO, Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal. Em Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Almedina, Coimbra Editora, 2001, p. 1073–1102.

[8] Acórdão do TCA Norte, proc. n. º 00231/09.8BEPRT, de 20 de Março de 2015.

[9] MÁRIO E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 489.