A condenação à prática do ato devido- os poderes de pronúncia do Tribunal (artigo 71º CPTA)

A condenação à prática do ato devido- os poderes de pronúncia do Tribunal com ênfase no artigo 71º CPTA

Antes de mais, o presente post versará sobre a condenação à prática do ato devido, com particular incidência no artigo 71º do CPTA, relativo aos poderes de pronúncia do Tribunal.

Primeiramente, começarei por fazer uma breve análise da reforma do contencioso administrativo e da reforma constitucional, bem como os respetivos impactos neste domínio. Seguidamente, irei apresentar um enquadramento geral, posteriormente, irei analisar concretamente o artigo 71º, e por fim, passarei à minha conclusão pessoal sobre a matéria analisada.

Os Professores Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha defendem que o artigo em questão coloca algumas das questões mais complicadas e frágeis de todo o CPTA

Com a reforma do contencioso administrativo em 2002/2003, deu-se uma alteração bastante significativa e importante, que acabou por trazer aos Tribunais uma função delimitadora da margem de livre apreciação da Administração, sendo que, tal notoriedade apresenta-se com grande relevância no artigo 71º.n.º2 CPTA, o qual demonstra um dos primordiais pilares desta alteração. Tanto neste tema como no caso da legitimidade, nota-se uma inspiração germânica, da qual o legislador português retirou vários aspetos de modo a executar este regime.

Importa também referir que o artigo 6º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em 1984, (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril) ao demarcar que “os recursos contenciosos são de mera legalidade”, no fundo comprimia os poderes do tribunal às questões de legalidade, pois determinava que apenas o exercício ilegal de poderes administrativos poderia ser alvo de controlo pelos tribunais.  Tudo isto consagra um novo instituto processual, o qual atribui aos juízes o poder  de impor à Administração a adoção pela mesma, de certas situações jurídicas administrativas na esfera dos particulares.

Agora, relativamente à reforma constitucional operada em 1997, a mesma veio reformular o artigo 268º da CRP, reconfirmando o princípio da tutela jurisdicional efetiva mediante um aprofundamento da proteção das posições jurídicas ativas das pessoas face à Administração. A revisão em questão é caraterizada pela doutrina por ter uma vertente mais subjetivista[1]. O conteúdo desta revisão teria, mais tarde, que ser concretizado pelo legislador, sem qualquer vinculação concedida ao mesmo pela Constituição. Qualquer das vias que viessem a ser escolhidas seriam, nas palavras de Vasco Pereira da Silva, direito constitucional concretizado[2].

Assim, haviam duas vias possíveis. A primeira determinava-se por seguir o modelo alemão consoante uma ação semelhante à verpflichtungsklage. Para Mário Aroso de Almeida, se nos orientássemos segundo este modelo, conseguiríamos superar a dicotomia contenciosa de ação/recurso. A outra opção baseava-se em seguir uma ideologia parecida  à do regime francês, espanhol ou italiano, conseguindo-se o efeito condenatório através do recurso contencioso. Optou-se pelo modelo alemão.

Posto isto, é relevante referir que a condenação à prática de ato devido encontra-se prevista no artigo 66º do CPTA. A sua utilidade consiste em obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado. Esta obrigação legal, em que “devido” é o ato que devia ter sido emitido e não o foi, na ótica do autor, abrange, para o professor Vieira de Andrade, os atos devidos legalmente bem como os devidos por força de um contrato, sentença ou até de outro ato.[3] Entenda-se, assim, que são “juridicamente devidos”. Por outro lado, para o Professor Vasco Pereira da Silva[4], a condenação à prática de ato devido consagra uma grande mudança no contencioso português, ultrapassando, nas palavras do Professor, vários “traumas” de infância.

O artigo 67º CPTA enumera os pressupostos processuais, sendo estes vários, mas de especial importância o designado na alínea a), que se refere às situações de omissão ou inércia do lado da Administração, o qual devemos conjugar com o princípio da decisão. 

Quanto ao pressuposto processual da legitimidade, este vem previsto no artigo 68º do CPTA e designa que tem legitimidade ativa quem alegue ser titular de direitos ou interesses legalmente protegidos, dirigido à emissão desse ato (alínea a)) e todas as restantes determinadas no nº 1 do artigo 68º; já do lado da legitimidade passiva, a ação é intentada contra a entidade responsável e eventuais contrainteressados, nos termos do artigo 68º/2 CPTA

Relativamente aos prazos, se tiver havido inércia do orgão competente o prazo é de um ano (artigo 69º/1 CPTA), sob pena de caducidade do direito de acção. Tal como afirma o Professor Vasco Pereira da Silva, não seria concebível, de facto, uma situação na qual a Administração pudesse ser demandada vários anos depois do incumprimento do seu dever de decidir, com base num requerimento de que pode já nem haver memória[5]. Caso haja indeferimento o prazo é de três meses, sendo que para o Ministério Público é de um ano (artigo 69º/2 CPTA), e se se tratar de ação pública em que haja omissão o prazo aplicável é de um ano, e três meses nos demais.

Deste modo, passo a analisar concretamente o artigo 71º do CPTA.

Desde logo, o tribunal não se pode intrometer no espaço próprio que corresponde ao exercício de poderes discricionários por parte da Administração, de modo a respeitar o Princípio da separação de poderes (artigo 3º n.º1 CPTA).

Nos primeiros casos que o art. 71º nos apresenta, no seu nº 1, o tribunal condenará a administração à prática de um ato administrativo com um determinado conteúdo. Assim, nestes casos o Tribunal irá exigir a prática do ato devido, proferindo uma sentença que condena a Administração a emitir esse  ato com determinado conteúdo e completamente densificado.[6] Nestes casos não se trata valorações do exercício da função administrativa, uma vez que a Administração irá apenas verificar o preenchimento de determinados pressupostos legais, não tendo a possibilidade de ultrapassar o seu âmbito.

Citando Mário Aroso de Almeida, para que esta atuação de condenação à prática de ato devido se verifique, é necessário que se preencham duas condições, sendo estas: em primeiro lugal, a ilegalidade da recusa ou a omissão do acto. Deste modo, a condição será proferida quando a lei for clara no sentido de impor o dever de agir– situações de vinculação quanto à ação –, ou quando o tribunal ponderar, conforme as circunstâncias do caso, que a Administração tem o dever de agir e que o autor tem o poder de exigir essa atuação- situações de redução da discricionariedade da atuação.

Em segundo lugar, a necessidade de pré-determinação do conteúdo do ato, resultando estritamente do quadro normativo aplicável, sendo também possível a condenação da Administração à prática de ato administrativo de conteúdo discricionário. Contudo, neste último caso o tribunal deverá traçar o quadro dentro do qual esses poderes discricionários deverão ser exercidos, concretamente esclarecendo “as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido”, porém, sem determinar a decisão do conteúdo a tomar – artigo 71º/2). Poderá mesmo, nos termos do Art. 71º/2 a contrarii, determinar o conteúdo do ato a praticar pela Administração sempre que a apreciação do caso concreto “permita identificar apenas uma solução como legalmente possível” (situações de redução da discricionariedade a zero).[7] Ainda no nº 2 do artigo 71º, quando se refere “a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa”, esta referência aos poderes do juiz consagra, efetivamente, uma enorme confiança na função jurisdicional e respetivas capacidades.

Em síntese, esta opção do CPTA dá a possibilidade ao particular de propor uma ação de condenação à prática daquele ato ou do ato que o mesmo considere ser devido, mas neste caso, o Tribunal não fica apenas limitado a observar se a recusa do ato, ou a inércia da Administração foi ilegal, compete-lhe ainda observar do mérito do pedido do particular, e através dessa apreciação decidir condenar ou não a Administração à prática de certo ato. Ou seja, apesar de o Tribunal não ter liberdade para exigir uma decisão a tomar, poderá limitar a margem de atuação da Administração, em virtude de proteger os particulares e proteger, igualmente, ao abrigo do artigo 114º CRP, o respeito pela margem de livre apreciação conferida à Administração.

Importa referir que são apresentadas algumas desvantagens, pelo Sr. Professor Freitas do Amaral à margem de livre decisão, nomeadamente, o prejuízo na segurança jurídica e uma certa desigualdade friccional, não obstante da mesma evitar um tratamento padrão de cada caso, através de uma maior adequação do direito[8].

Já relativamente ao artigo 71º/nº3, quando tenha sido pedida a condenação à prática de um ato com um conteúdo determinado, mas se verifique que, apesar da prática do ato ser devida, não é possível determinar o seu conteúdo, o tribunal não absolve do pedido, mas condena a entidade demandada à emissão do ato em questão, de acordo com os parâmetros estabelecidos no nº2 do artigo 71º.

Em conclusão, pelo exposto, podemos afirmar que os processos de condenação à prática de ato admnistrativo não têm todos a mesma configuração nem conduzem todos à emissão de pronúncias judiciais com igual resultado/alcance. Podemos ainda dizer que, sempre que estejam em causa poderes discricionários da Administração, a densificação do conteúdo passa pela identificação das ilegalidades de que enfermava o ato de recusa.

Assim, defendendo a mesma opinião que o Professor Vasco Pereira da Silva, é apropriado salientar que as sentenças de condenação à prática de ato devido não podem limitar-se a cominar a prática de um ato administrativo, antes devem determinar, em concreto, qual o âmbito e o limite das vinculações legais, sendo esta a forma mais congruente para lidar contra atuações da Administração que afetem os direitos dos particulares. Citando o Sr. Professor Regente, “com a introdução do artigo 71º CPTA, ao passar da mera anulação para a plena jurisdição, os tribunais deixam de estar limitados na sua tarefa de julgamento, superando os traumas da infância.”

Raquel Maria Fernandes Freitas Rodrigues, nº56990, subturma 9

Bibliografia:

• ·         Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso administrativo no diã da psicanálise, Almedina, 2018
• ·         Cadilha, António Os poderes de pronúncia jurisdicionais na acção de condenação à prática do acto devido, in “Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia” Volume II, Coimbra Editora, 2010
• ·         Aroso de Almeida, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013
• ·         Freitas do Amaral, Diogo, Manual Curso de Direito Administrativo, vol. I, reeimpressão da 4.ª ed. de 2015, Almedina 2018
• ·         Barbosa, Paula, A acção de condenação no acto administrativo legalmente devido, AAFDL, Lisboa 2007
• ·         Vieira de Andrade, José Carlos, A Justiça administrativa, 17ª Edição, Almedina 2019

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[1] Barbosa, Paula, A acção de condenação no acto administrativo legalmente devido, AAFDL, Lisboa 2007

[2] Pereira da Silva, Vasco, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Almedina 2018, pp. 169-171

[3] Vieira de Andrade, José Carlos, A Justiça administrativa, pp. 183 e 184, 17ª Edição, Almedina 2019

[4] Pereira da Silva, Vasco, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Almedina 2018, pp. 377-380

[5] Pereira da Silva. Vasco, O Contencioso administrativo no diã da psicanálise, Almedina 2018, pp. 430-431

[6] Cadilha, António Os poderes de pronúncia jurisdicionais na acção de condenação à prática do acto devido, in “Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia” Volume II, Coimbra Editora, 2010

[7] Aroso de Almeida, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina 2013

[8] Freitas do Amaral, Diogo, Manual Curso de Direito Administrativo, vol. I, reeimpressão da 4.ª ed. de 2015, Almedina 2018, pp.