O mistério do Ministério Público

Convido-vos a refletir sobre o que é o Ministério Público: Sabemos que não é um órgão da Administração Pública, nem do poder político ou executivo. Sabemos também que integra os tribunais. Porém, não se trata de um tribunal, de um juiz, ou mesmo de um advogado do Estado. Não deixando, ainda assim, de ser uma entidade responsável pela função jurisdicional, mais especificamente, uma magistratura autónoma e independente.

Cumpre agora debruçarmos-nos sobre as funções que o Ministério Público desempenha. No que a este ponto concerne, com o auxílio de Mesquita Furtado, poderemos afirmar que se trata de uma entidade dotada de poderes de representação de sujeitos processuais, poderes de iniciativa processual, no âmbito da ação pública e popular, assim como poderes de intervenção em processos interpostos por outros sujeitos.

            Do supramencionado resulta caber ao Ministério Público defender o interesse público, dispondo, para o efeito, de poderes de representação do Estado, de defesa da legalidade, bem como de valores e bens, como é o caso dos direitos fundamentais e dos direitos difusos (artigos 219º da CRP, 3º e 5º do EMP, 9º, nº2 CPTA e 51º do ETAF).

            No seio da ação administrativa o Ministério Público pode intervir, tanto na qualidade de parte principal, como de parte acessória, ou ainda como órgão de justiça.

Atua como parte principal quando interpõe ações de defesa da legalidade, impugna decisões ou normas regulamentares ou representa o Estado, nas ações contra ele propostas.

Intervém como parte acessória quando emite pareceres antes da sentença ser proferida, interpõe recursos para defesa da legalidade em matéria de custas, decisões adotadas em violação da Constituição, ou leis ordinárias, e também quando interpõe recursos de revisão, ou para uniformização da jurisprudência (artigos 141º, nº1, 152º, nº1 e 155º do CPTA).

            Já nas ações em que não intervém como parte, mas em que se analisam questões sobre bens, interesses ou valores que deve assegurar, atua como órgão de justiça, contribuindo para o esclarecimento de factos e para uma melhor aplicação do Direito.

Passaremos agora a analisar cada função do Ministério Público de forma mais detalhada:

Começaremos pela função de representação do Estado (artigo 219º da CRP), a qual atualmente é opcional (artigo 11º, nº1 CPTA) e está restringida à defesa de interesses patrimoniais (artigo 53º, nº1 do EMP).

A este propósito o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público destaca que não se trata de um mero patrocínio judiciário, justificando esta missão com o facto de o Estado ser o principal responsável pela defesa do interesse público.

No que a este ponto diz respeito, importa referir que há casos em que podem surgir conflitos entre esta função de representação e a de defesa da legalidade.

Relativamente à função de defesa da legalidade justifica-se mencionar o exercício da ação pública e a possibilidade de impugnar atos administrativos (artigo 55º nº1, b  CPTA).

A ação pública visa defender o interesse público, tal como é configurado pelo Ministério Público, e não como é configurado pelo Estado, dado que este nem sempre respeita o princípio da legalidade. Aliás, quando a atuação administrativa é ilegal, o Ministério Público depara-se com um dilema: não sabe se deve defender o interesse público ou a legalidade, motivo pelo qual a doutrina sentiu necessidade de se pronunciar.

Sobre este ponto existe quem considere que o artigo 69º do EMP nos dá respostas: Como o Ministério Público não tem competência para analisar a legalidade de atos administrativos antecipadamente, nos casos em que a ilegalidade é detetada a olho nu, por qualquer sujeito, o Ministério Público não deve aceitar representar o Estado. Já nos casos em que a ilegalidade não seja evidente, entende-se que deve representá-lo, por não conseguir fazer um juízo definitivo, acerca da ilegalidade do ato, visto que essa competência cabe ao juiz.

Não obstante, Sérvulo Correia e Alexandra Leitão fazem questão de salientar que o alcance do artigo 69º deve ser diminuto, sendo apenas passível de invocação em casos extremos, isto é, em que a ilegalidade seja manifesta.

Pode ainda acontecer, que ao invés de ser chamado para representar o Estado no seio de uma atuação ilegal, tenha de defender dois interesses opostos, o que sucede nos casos em que interpõe uma ação pública contra o Estado. Nessas situações, se interviesse na qualidade de seu representante, atuaria simultaneamente, enquanto autor e réu, algo manifestamente impossível. Por isso, seria também necessário recorrer ao artigo 69º do EMP, o qual parece fazer prevalecer o interesse associado à ação pública.

Podemos ainda ponderar uma outra alternativa: segundo os artigos 51º e 53º do EMP, podem ser criados departamentos de contencioso do Estado, aos quais cabe representá-lo.  Ora, com base neste entendimento, poderíamos afirmar que existe aqui uma “válvula de escape” do sistema para os casos em que o Ministério Público seria chamado a intervir no mesmo processo, como autor e como réu, dado que, diferentes departamentos poderiam ser encarregues de defender cada uma das partes.

Se nos focarmos na autonomia e independência que regem o Ministério Público, não veremos qualquer problema nesta solução. No entanto, não pode deixar de se afirmar que a ideia de serem dois departamentos de uma mesma entidade a defender posições opostas, nos surge algo estranha. Como garantir a total imparcialidade?

Face a tudo isto, não poderemos deixar de questionar: Deverá o Ministério Público continuar a representar o Estado, ou deve antes focar-se no seu objetivo de defender a legalidade democrática?

Vieira de Andrade e Tiago Serrão defendem que o Ministério Público deve deixar de representar o Estado, por duas ordens de razões: Por não existirem referências na Constituição da República Portuguesa que o exijam, e por ser a única forma de suprir as incompatibilidades que surgem entre a sua autonomia e o facto de continuar a representar o Estado.

Recentemente, tal como supramencionado, esta representação passou a ser opcional (artigo 11º, nº1 do CPTA). Resta saber se esta alteração contribuiu para uma melhoria do problema. Pessoalmente, considero que não. Como a escolha recai nas mãos do Estado, este poderá continuar a optar por ser representado pelo Ministério Público. Por isso, esta alteração não permite resolver de forma efetiva os conflitos que surgem entre a defesa da legalidade e a representação do Estado, a que subjaz o interesse público.

Por fim, resta referir a missão que o Ministério Público detém, no sentido de auxiliar o Tribunal a realizar o Direito. Esta atividade fica no limbo entre a função jurisdicional e a administrativa, dado que, neste âmbito, o Ministério Público nem julga, nem surge como defensor de uma determinada decisão, apresentando-se em juízo, para zelar por uma decisão de qualidade.

No que a esta tarefa respeita, devem salientar-se as alterações que surgiram a propósito da Reforma do Contencioso Administrativo. As mudanças em apreço vieram limitar a intervenção do Ministério Público nos processos. Atualmente a sua atução, não só não é obrigatória, como só ocorre uma vez, devendo versar apenas sobre matéria processual, e exclusivamente nos casos em que estejam em causa direitos fundamentais, interesses públicos ou valores e bens consagrados constitucionalmente (artigos 85º e 9º, nº2 CPTA).

O que presentemente sucede é que quando um processo não é proposto pelo Ministério Público, assim que a petição é recebida, é-lhe dada a conhecer, pelo que, a partir daí, sabe o que está em causa, estando apto a avaliar os interesses em apreço. Posteriormente, quando considera dever atuar, geralmente a sua atuação consiste apenas num parecer sobre a decisão que o tribunal deve proferir. Exceto nos processos de impugnação de atos, normas regulamentares ou contratos, situações em que pode ainda invocar causas de invalidade não mencionadas, bem como solicitar diligências para produção de prova (artigo 85, nº 3 CPTA).

            Esta modificação tem na sua origem o caso Lobo Machado, no qual o TEDH se pronunciou, afirmando que ter um procurador em tribunal, com direito a ser ouvido, violaria o artigo 6º, nº1 da CEDH, o qual diz respeito ao processo equitativo. No mesmo sentido o Tribunal Constitucional pronunciou-se pela inconstitucionalidade do artigo 15º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos de 1985, por violar o artigo 20º, nº4 da CRP, precisamente por o Ministério Público constituir um impedimento ao processo equitativo, visto ser um elemento externo ao grupo de juízes e poder intervir, num momento em que qualquer intervenção pode ser determinante para a decisão que se avizinha.

            Por tudo isto, a participação do Ministério Público neste ponto foi restringida. Ainda assim, continua a colaborar com o tribunal, nos termos referidos nos artigos 85, nº's 2 e 3 e 146º, nº1 do CPTA.

O anteriormente exposto levar-nos-ia a acreditar que ocorreu uma limitação dos encargos atribuídos ao Ministério Público. Contudo, tal não se verifica. De facto houve uma restrição ao nível da intervenção no processo. Porém, como a representação do Estado aumentou exponencialmente e o Ministério Público se encontra muito limitado a nível de recursos, sente-se uma grande dificuldade em levar a cabo intervenções processuais ou de ação pública ativas.

            De facto, com a reforma do ETAF, nomeadamente no que respeita ao artigo 4º, nº1 alíneas e), f) e g), o contencioso do Estado assumiu proporções diferentes. Atribuiu-se à jurisdição administrativa a resolução de conflitos em matéria de responsabilidade contratual e pré-contratual, de forma mais alargada, bem como em matéria de responsabilidade civil extra contratual, de pessoas coletivas de direito público. O que, em termos sumários, se traduz numa transmissão de imensas ações, que antes pertenciam à jurisdição cível, para a jurisdição administrativa.

            A isto acresce o facto de a Lei 3/2004 de 15 de Janeiro, no seu artigo 21º, nº4, ter passado a permitir aos Institutos Públicos, pedirem ao Ministério Público que os represente (trata-se de patrocínio judiciário e não propriamente de representação), realidade que veio adensar ainda mais o trabalho exigido ao Ministério Público.

            Perante todo este cenário, pode afirmar-se que se tem dedicado pouco ao exercício da ação pública, dimensão face à qual mais se esperaria da sua parte (artigos 219, nº1 da CRP e 1º do EMP). Neste quadro, o professor Vasco Pereira da Silva pronuncia-se, afirmando que o principal poder do Ministério Público é efetivamente a ação pública, através da qual vê o seu poder valorizado, enquanto sujeito processual, deixando de valer apenas como ajudante do juiz.

Há quem invoque a falta de recursos humanos como justificação para esta realidade. Contudo, o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público opõe-se, afirmando que os quadros são recentes e estão, genericamente, bem dimensionados, sendo a fonte do problema o grau elevado de complexidade das matérias em análise, bem como a falta de apoio, seja de cariz técnico, formativo ou de coordenação. Isto porque, exercer a ação pública exige, não só muitas horas de preparação, como enfrentar advogados especializados nas matérias, o que dificulta em larga medida a atuação do Ministério Público, que se vê, simultaneamente, sufocado pela crescente quantidade de ações propostas contra o Estado, que lhe ocupam grande parte do tempo.

Concluindo, mesmo depois de terem sido instaladas várias restrições ao papel do Ministério Público, facto é que o CPTA continua a atribuir-lhe vastos poderes, enquanto terceiro imparcial, presente para salvaguardar uma justa composição do litígio. De facto a sua atuação é transversal a todo o processo, podendo assumir posições diversas, ora atuando como autor, ora como réu, ora ainda como amicus curiae (auxiliar do tribunal).

            Pese embora a dificuldade em entender qual o seu verdadeiro papel no seio dos processos administrativos, visto não constituir um elemento do poder político, executivo ou legislativo, nem mesmo um juiz, sendo antes uma magistratura, autónoma e independente, mas que pode, contorversamente, ser chamada a representar o Estado, a verdade é que, quando intervém como ente imparcial, contribui para um processo mais justo, velando sempre e exaustivamente pela defesa dos direitos fundamentais e dos valores constitucionalmente visados. Por esse motivo, deve ser-lhe reconhecida a merecida importância.

             Lanço apenas o repto, para que nos foquemos na sua dimensão da qual mais precisamos, sendo para isso necessário, afastá-lo das funções de representação do Estado. É-lhe perfeitamente possível defender o interesse público de forma autónoma e independente.

BIBLIOGRAFIA:

- ANDRADE, Vieira de. A Justiça Administrativa. Almedina. 2014

- CORREIA, Sérvulo et al. A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público. in Separata de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues. Coimbra Editora. Coimbra. 2001

- CORREIA, Sérvulo et al. A representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, in Separata de Estudos de Direito da Arbitragem em Homenagem a Mário Raposo. Universidade Católica Editora. Lisboa. 2015.

- FURTADO, Mesquita et al. A intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo. in Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício. Coimbra Editora. Coimbra. 2014

- LEITÃO, Alexandra. (2013) A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos. Julgar. (número 20). 16 de Novembro de 2019

Disponível em:

http://julgar.pt/wp-content/uploads/2013/05/191-208-Representa%C3%A7%C3%A3o-do-Estado.pdf

- Ministério Público Portugal. Área Administrativa. 16 de Novembro de 2019

Disponível em: http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa

- SERRÃO, Tiago et al. A representação processual do Estado no Anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. in O Anteprojecto de Revisão do CPTA e do ETAF em debate, AAFDL. Lisboa. 2014

- SILVA, Vasco Pereira da. O contencioso administrativo no divã da psicanálise. Almedina. 2009

- Sindicato dos Magistrados do Ministério Público. O Ministério Público no Novo Contencioso Administrativo. 16 de Novembro de 2019

Disponível em:

http://www.smmp.pt/wp-content/tribafiscais_mp_contencioso_admin.pdf

Raquel Filipe Rocha