Interesse direto e pessoal na impugnação de atos administrativos

Joana Coelho, nº 57078, 4º A, subturma 9

O presente comentário é realizado no âmbito da cadeira de Contencioso Administrativo e Tributário. Correspondendo ao tema “Interesse direto e pessoal na impugnação de atos administrativos (art. 55º, nº 1, al. a) do CPTA)”, que se insere nos pressupostos processuais relativos às partes, nomeadamente à legitimidade ativa (regime especial). 

Tal como acontece no Processo Civil, o Contencioso Administrativo também estabelece pressupostos para que as partes possam agir/intervir. Desta forma, para que alguém seja considerado parte numa ação no âmbito do Contencioso Administrativo é necessário estarem preenchidos, cumulativamente, vários requisitos, designadamente da personalidade judiciária, da capacidade judiciária e da legitimidade processual.  Relativamente a este último, o art. 55º/1/al. a) do CPTA, tem sido alvo de alguma divergência doutrinária, pois há quem considere que a aferição da legitimidade ativa dos particulares na impugnação de atos administrativos opera segundo interesses de facto, isto é, que não tem por base uma norma jurídica e se traduzem numa vantagem ou utilidade para o autor e outros, pelo contrário, consideram que se remete para a titularidade de uma posição jurídica subjetiva.

Assim, ao longo do trabalho tenho como objectivos analisar e descrever o regime previsto no art. 55º/1/al. a) do CPTA e distinguir interesse direto de interesse pessoal, legitimidade de interesse processual. 

Este comentário está organizado em 3 partes. Na primeira parte abordar-se-à, de forma breve, o regime geral da legitimidade ativa. Na segunda parte tratar-se-à do regime especial, nomeadamente o art. 55º, nº 1, al. a) do CPTA. Por fim, será analisado um acórdão, relevante para o tema. 

A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica. 

• Regime da legitimidade ativa  

Na parte geral do CPTA, temos 2 artigos relativos à matéria da legitimidade, ativa (art. 9º) e passiva (art. 10º). Ao contrário do que sucede em Processo Civil (art. 30º do CPC), o CPTA regula a legitimidade ativa e passiva de forma separada. Isto justifica-se pelo simples facto de existir numerosos e variados aspectos a regular quer na legitimidade ativa, quer na legitimidade passiva. De acordo com o entendimento de Mário Aroso de Almeida o “pressuposto da legitimidade processual não se reporta, em abstrato, à pessoa do autor ou do demandado, mas um pressuposto cujo preenchimento se afere em função da concreta relação que (alegadamente) se estabelece entre essas pessoas e uma ação, com um objeto determinado”(1). Isto significa que é um pressuposto que nos indica quem pode ser autor numa ação administrativa, ou seja, quem pode recorrer aos tribunais para propor uma ação. Não se confundido, por isso, com a suscetibilidade de ser parte (personalidade judiciária) ou de estar por si em juízo (capacidade judiciária). 

Relativamente à legitimidade ativa, é necessário, ainda, ter em conta que não se esgota no art. 9º do CPTA, uma vez que este institui um critério que é, em grande medida, derrogado por um vasto conjunto de soluções especiais, estipuladas nos arts. 55º, 57º, 68º, 73º e 77º - A. 

Deste modo, podemos concluir que o art. 9º, nº 1 do CPTA estabelece um critério comum, de aplicabilidade residual, correspondendo, portanto, aos casos que não são objeto de um regime especial próprio.  

• Regime comum (art. 9º do CPTA)

As soluções estabelecidas no art. 9º, nº 1 e 2 do CPTA, são muito semelhantes àquelas adoptadas pelos art. 30º e 31º do CPC. 

Assim, o art. 9º, nº1 apresenta-nos um critério geral de legitimidade ativa, concebendo que  quem tem legitimidade para ser parte num processo, será quem alegue ser parte na relação material controvertida, ou seja, quem poderá recorrer aos tribunais será quem tenha visto a sua esfera jurídica afetada por alguma ação da Administração. 

Do art. 9º, nº2 decorre um fenómeno de extensão da legitimidade(2), pois pretende-se atribuir legitimidade a quem não pode estar em juízo ao abrigo do art. 9º, nº1, já que não possui interesse direto. Esta norma tem como objetivo o exercício, por parte dos cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos (art. 2º, nº1, da Lei nº 83/95), direito de ação popular. 

• Regime especial - legitimidade ativa nas ações de impugnação de atos administrativos (art. 55º do CPTA) 

O art. 55º CPTA estabelece quem tem legitimidade ativa na impugnação de atos administrativos.

Como decorre do art. 50, nº 1, a impugnação de atos administrativos apenas tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade de tais atos. Excluindo-se a declaração de inexistência do objeto do processo impugnatório, uma vez que se trata de processos meramente declarativos ou de simples apreciação, logo o próprio autor configura o objeto do processo, dado que nega a existência de um ato passível de impugnação. Todavia, o art. 50º, nº 2 subordina estes processos ao regime de pressupostos processuais da impugnação de atos administrativos, no que diz respeito à legitimidade processual. 

Assim, o regime do art. 55º também se aplica aos processos de declaração de inexistência de atos administrativos. 

• Alegação de “interesse direto e pessoal” (art. 55º, nº 1, al. a) do CPTA)

O art. 55º, nº1, al. a) estabelece um critério especial mais amplo do que o geral, já que o particular, mesmo que não seja titular da relação material controvertida pode, ainda assim, propor uma acção de impugnação de um acto administrativo, bastando alegar um “interesse directo e pessoal”.

Podemos interpretar este art. de 2 formas possíveis, que, por sua vez, chegarão a resultados  bastante diferentes. Desta forma, podemos seguir uma via tendencialmente objetivista ou subjetivista. A tese objetivista alarga o espectro de pessoas que possam favorecer de tutela jurídica para efeitos de impugnação de ato administrativo. Bastando, por isso, atender a interesses de facto(3) e nesta medida chega que o ato provoque consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação ou declaração de nulidade desse ato lhe traga, pessoalmente, uma vantagem directa(4), para que este tenha legitimidade para o impugnar. Esta tese considera, então, que o Contencioso Administrativo tem como função tutelar a legalidade e a prossecução do interesse público. Contrariamente, a tese subjetivista (posição defendida por Vasco Pereira da Silva) é de certa forma mais restritiva, uma vez que pressupõe que o Contencioso Administrativo existe para tutelar direitos individuais/posições jurídicas dos cidadãos(5).

Todavia, antes sequer de formalizar uma resposta sobre esta matéria é importante ter em conta o sentido e o alcance do interesse no âmbito do Contencioso Administrativo. Deste modo, é perceptível a relevância de definir interesse direto e pessoal, pois a sua titularidade é fundamental para precisar se há ou não legitimidade, nos termos do art. 55.º/1 a) CPTA. 

Posto isto, primeiramente é necessário esclarecer o conceito de interesse. Para José Duarte Coimbra(6) existem 3 sentidos de “interesse” possíveis, nomeadamente a satisfação de uma necessidade, a obtenção de algo de bom para o autor com a impugnação e a existência de razões para querer a ação impugnatória. Contudo, o autor defende que o sentido mais adequado será o terceiro, isto é, a existência de razões para se querer a ação, uma vez que se trata de uma razão com base jurídica e tendo em conta que a legitimidade pressupõem uma relação entre o objeto e sujeito processual, são, portanto, necessárias razões jurídicas que suportem esta mesma relação.

Segundo a doutrina mais tradicional(7), muito influenciada pelo sistema francês, o interesse apenas seria condição de legitimidade para o recurso de anulação se fosse direto, pessoal e legítimo. Direto, na medida em que a procedência do recurso tivesse como implicação a anulação ou declaração de nulidade de ato jurídico que constituísse impedimento à satisfação de pretensão anteriormente formulada pelo recorrente. Seria pessoal, caso o recorrente fosse o titular da esfera jurídica onde se iriam produzir os efeitos do recurso. Legítimo, pois a utilidade que se retira do recurso não poderia ser reprovada pela ordem jurídica.

Todavia, atualmente fala-se em interesse direto e pessoal, suprimindo-se, assim, o pressuposto de legitimidade. Sendo apenas referido por alguns autores, como Vieira de Andrade(8),uma vez que recorre a este requisito para distinguir o interesse legalmente protegido, enquanto posição jurídica subjectiva, e o interesse como condição de legitimidade. Sendo que esta distinção evidencia a autonomia do interesse legalmente protegido face ao direito subjectivo. 

Em sentido contrário, temos a posição de Vasco Pereira da Silva. Segundo o seu entendimento, haverá interesse direto e pessoal quando o particular alegue ser titular de um direito subjetivo, isto é, tenha uma posição jurídica de vantagem. Daí, como referido anteriormente, este autor adoptar uma visão subjectivista, já que defende que o disposto no art. 55º/1/al. a) do CPTA se limita a repetir o princípio geral estabelecido no art. 9º/1 do CPTA(9). 

Por sua vez Mário Aroso de Almeida(10) faz uma distinção entre as duas características do interesse, entendendo, portanto, que são 2 realidades diferentes(11). Assim, o interesse direto é atual e imediato, isto é, a parte que intenta uma ação de impugnação do ato administrativo tem de ter naquele momento um interesse em que tal ato seja anulado ou declarado nulo, justificada pela existência de uma situação de lesão que justifica essa impugnação. Quanto ao interesse pessoal, exige-se ao interessado que aja com utilidade pessoal, ou seja, que a parte possa ser considerada parte legítima sendo ele próprio o titular do interesse sobre o qual se fundamenta o processo. Sendo esta a principal característica na legitimidade ativa, de acordo com o entendimento do autor. 

• Análise jurisprudencial - Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 6/12/2017

Neste caso, o autor intenta uma ação contra o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP (doravante IMT), de forma a impugnar contenciosamente o ato administrativo que previa a extinção do seu posto de trabalho. Para tal o autor alegou que apesar de não ser parte na relação jurídica administrativa entre a sua entidade patronal e o IMT, é, porém, parte de uma relação material, em que de um lado está o trabalhador e a defesa do seu posto de trabalho e, do outro lado, uma entidade administrativa que ordenou o encerramento do seu local de trabalho, por via de ato administrativo. Considera, portanto, que tem legitimidade, uma vez que vai obter utilidade na sentença de anulação do ato, já que irá retirar um benefício para a sua esfera jurídica, que se traduz na manutenção do seu posto de trabalho e do contrato individual de trabalho (seguindo, portanto, a via objetivista). 

Todavia, o IMT contrargumentou que “o Recorrente possui tão só a qualidade de trabalhador (inspetor de veículos) naquele Centro”(12), logo “não possui qualquer interesse direto e pessoal para intentar o pedido de suspensão de eficácia do referido ato administrativo, dado que o mesmo é dirigido direta e exclusivamente á sua entidade patronal, e dado que o mesmo decorre ainda de vicissitudes próprias (caducidade "op legis") do contrato de gestão do Centro”(13). Concluindo, “que o ato em causa não projeta os seus efeitos na esfera jurídica de diretos e interesses legalmente protegidos do Recorrente, enquanto trabalhador da entidade gestora visada, mas apenas na esfera da referida entidade patronal, razão por que é clara a sua ilegitimidade processual para intentar contra Entidade”(14)(tese subjetivista). 

O TCA acaba por concluir que o “interesse do autor – a alegar, meramente - é direto quando a procedência do pedido lhe trouxer uma vantagem imediata, ou seja, aqui, quando a anulação do ato administrativo suspendendo se repercutir, de forma direta e imediata, na esfera jurídica do interessado ora autor e recorrente. Assim, a utilidade a retirar do sucesso da ação tem de advir diretamente ou imediatamente da invalidação do ato administrativo, o que só ocorre quando o interesse do autor é atual, imediato e efetivo, e não quando for reflexo ou mediato em relação ao efeito próprio do ato administrativo”. Desta forma, o Tribunal acaba por adoptar a posição subjetivista, para justificar a recusa do recurso.  

• Conclusão

Tendo em conta tudo o que foi exposto, podemos concluir que o particular terá legitimidade ativa para impugnar o ato administrativo com base numa de 2 posições, ou entendemos que no art.º 55/1a) se integram os meros interesses de facto, alargando, consequentemente, o âmbito da protecção contenciosa que é atribuída ao particular, ou consideramos que devemos confinar a legitimidade ativa a quem tenha uma posição jurídico-subjectiva diante da Administração tendo a mesma sido lesada por causa de ato administrativo que a afectou.

A parte da impugnação de atos administrativos é tendencialmente objetivista, logo seria mais coerente interpretar de modo objetivista o art. 55º/1/ al. a), ou seja, chegaria que o ato provocasse consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação ou declaração de nulidade desse ato lhe traga, pessoalmente, uma vantagem directa, para que este tenha legitimidade para o impugnar. Contudo, na minha opinião, esta posição corre o risco de alargar a legitimidade a todos os particulares, pois basta um interesse de facto. Desta forma, acompanho a posição subjetivista, ao considerar que o interesse previsto no art. 55º/1/al. a) diz respeito a uma posição jurídico subjetiva.  

• Bibliografia 

Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010

Almeida, Mário Aroso de, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição revista e actualizada, 2005

Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 11ª ed., Coimbra, Almedina, 2011

Caetano, Marcello, O Interesse como Condição de Legitimidade no Recurso Directo de Anulação, in Estudos de Direito Público, Lisboa, Ática, 1974

Vasco Pereira da Silva, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª Edição, Coimbra, Almedina, 2009

Vasco Pereira da Silva, Para um contencioso Administrativo dos particulares, Coimbra, Almedina, 2005

Silva, Vasco Pereira da, “Ventos de mudança no contencioso administrativo”, Coimbra, 2000

• Notas finais 

(1)  Almeida, Mário Aroso de, "Manual de Processo Administrativo" (pág. 216)

(2)  Neste sentido, Silva, Vasco Pereira da, “Ventos de mudança no contencioso administrativo”, Coimbra, 2000 (pág. 85)

(3)  Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 11ª ed., Coimbra, Almedina, 2011, p.77 e 78

(4)  Assim, Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo p.234

(5)   Silva, Vasco Pereira da, Para um contencioso Administrativo dos particulares, pp.122 ss.

(6)  Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 11ª ed., Coimbra, Almedina, 2011, p.77 e 78

(7)  Nomeadamente: Caetano, Marcello, O Interesse como Condição de Legitimidade no Recurso Directo de Anulação, in Estudos de Direito Público, Lisboa, Ática, 1974, pp. 249-250

(8)  Andrade, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições) 11ª ed., Coimbra, Almedina, 2011, p. 191, nota 461

(9)  Silva, Vasco Pereira da, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª Edição, Coimbra, Almedina (2009), p.369

(10)  Almeida, Mário Aroso de, "Manual de Processo Administrativo" (pág. 216)

(11)  A nosso ver, deve ser estabelecida uma clara distinção entre os requisitos do carácter “directo” e “pessoal”. Na verdade, só o carácter “pessoal” do interesse diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade (…)Já o carácter “directo” do interesse tem que ver com a questão de saber se existe um interesse processual actual e efectivo em pedir a anulação ou a declaração de nulidade do acto que é impugnado. Admitindo que o impugnante é efectivamente o titular do interesse, trata-se de saber se o impugnante se encontra numa situação efectiva de lesão que justifique a utilização do meio impugnatório. Neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo tem sufragado o entendimento de que o interesse directo deve ser apreciado, por referência ao conteúdo da petição inicial, em função das vantagens que o recorrente alega poderem advir-lhe da anulação do acto, sendo que «os efeitos decorrente da anulação devem repercutir-se, de forma directa e imediata, na esfera jurídica do impugnante». Tem, assim, legitimidade para impugnar quem «espera obter da anulação do acto impugnado um certo benefício e se encontra em condições de o poder receber», sendo o interesse directo desde que «de repercussão imediata na esfera do interessado». O interesse directo contrapõe-se, assim, a um interesse meramente longínquo, eventual ou hipotético, que não se dirija a uma utilidade que possa advir directamente da anulação do acto impugnado. O requisito do carácter “directo” do interesse (…) tem (…) que ver (…) com a questão de saber se o alegado titular do interesse (…) tem efectiva necessidade de tutela judiciária: ou seja, tem que ver com o seu interesse processual ou interesse em agir. - Almeida, Mário Aroso de, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição revista e actualizada, (Pág. 40-42)

(12)   consultado: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/3c6520c187224bc3802581f5003cb686?OpenDocument (24.11.2019)

(13)   consultado: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/3c6520c187224bc3802581f5003cb686?OpenDocument (24.11.2019)

(14)  consultado: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/3c6520c187224bc3802581f5003cb686?OpenDocument (24.11.2019)