O regime dos Contrainteressados no Contencioso Administrativo
Enquadramento
geral
A figura dos contrainteressados constitui um
centro de grande relevo no Direito do Contencioso Administrativo pois, inúmeras
vezes, nas decisões tomadas em Tribunais Administrativos cujas partes em
litigio poderão ser a Administração Pública e um particular, os efeitos da
decisão afetam terceiros, que tal como explica o Professor Paulo Otero “não o
são na verdadeira aceção do termo”[1]. Então,
estes terceiros, assim denominados por não serem destinatários diretos e
imediatos dos efeitos da decisão proferida, necessitam de um instituto que
regule a sua situação processual. Não se pode admitir que a eficácia subjetiva
de uma sentença só possa produzir efeitos perante aqueles que tiveram
possibilidade de participar no processo, não tendo sido todos convocados para a
demanda, por isto é que, como veremos de seguida, existe um ónus que impende
sobre uma parte, de identificação de sujeitos passíveis de serem
contrainteressados. Uma das dificuldades de que a doutrina se ocupa é a de,
como escreve o professor Rui Machete “encontrar uma justificação para a posição
processual de terceiro que não se circunscreva à discricionariedade ou
sensibilidade do juiz que entende dever dar um papel no processo àqueles que
possam ser prejudicados pela impugnação do ato”.[2]
Inserção
sistemática dos contrainteressados na Lei
O instituto dos
contrainteressados surge em diversos capítulos do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, doravante denominado CPTA, demonstrando assim a
importância deste tema. Seguindo a ordem do CPTA, cabe fazer referência à
legitimidade que acompanha este sujeito processual. Assim, nos termos do artigo
10º/1 CPTA “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação
material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos”,
esta última parte, a negrito, corresponde à legitimidade dos contrainteressados.
Mais à frente encontramos referência nos artigos 57º, 68º/2º e 78º-A todos do
CPTA. Constatamos, então, que poderemos estar perante estas partes nos
processos de impugnação de atos administrativos, bem como quando o processo tem
por objetivo a condenação à prática de ato administrativo.
Noção
e caracterização como verdadeiras partes no processo
Tal como para todos os
conceitos jurídicos, também a doutrina gerou diversas aceções para a
compreensão de contrainteressados. Porém, partamos da norma legal, para
verificarmos o que é que o legislador quis consagrar e seguimos, depois, para
as construções doutrinárias. No artigo 57º CPTA é expressamente previsto que
são contrainteressados “aqueles a quem o provimento da ação possa diretamente
prejudicar ou que tenham legitimo interesse na manutenção do ato impugnado e
que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos
documentos contidos no processo administrativo”. Na senda do Professor Vieira
de Andrade verificamos, com base na Lei, “não ser necessária a titularidade de
uma posição jurídica substantiva própria”[3],
tendo estes sujeitos iguais poderes processuais comparativamente com as partes
em litigio. Assim, afirma o referido Professor que “não há dúvidas que os
contrainteressados são legalmente concebidos como partes”[4].
Considerando-se partes no processo, cabe referir que se estabelecem dois tipos
de litisconsórcio necessário passivo (necessário pois corresponde “àquele no
qual a lei ou contrato exigem a intervenção de vários interessados ou quando,
pela própria natureza da matéria controvertida, essa intervenção seja forçosa
para que a decisão a proferir produza o se efeito útil normal”[5]),
tal como defende o Professor Paulo Otero[6],
entre a autoridade recorrida e os contrainteressados e entre estes últimos
entre si mesmos, pois “a falta de chamamento de um deles gera também a
ilegitimidade passiva”. Havendo, como referi, consequências quanto à não
convocação de contrainteressados, importa clarificar como se processam e quais
os resultados que poderão advir da sua realização.
Ónus
de designação dos contrainteressados e consequências do seu incumprimento
O ónus de identificar
quem são os contrainteressados pertence ao recorrente, por força do artigo
78º/2/b) CPTA, devendo fazê-lo, conforme o mesmo artigo, na petição inicial.
Defende a doutrina que tal exigência se “justifica pela necessidade de
assegurar a realização do contraditório”[7]. O
problema aqui está na correta identificação dos contrainteressados, ou seja,
como estes se podem descobrir. Não sendo regulado por lei critérios rigorosos
que ajudem a uma determinação exata destas partes, o Professor Paulo Otero
declara que é necessário recorrer-se a dois juízos de prognose, o primeiro, no
qual “o recorrente deve ter em consideração como formula a sua petição e
recurso, por um lado e, por outro, atender a uma eventual decisão futura de
provimento desse mesmo recurso assim inicialmente formulado à luz dos
interesses envolvidos pelo ato recorrido, quem poderá ser diretamente
prejudicado com a anulação desse ato” e um segundo, realizado por todas as
entidades envolvidas (Ministério Público e juiz) no qual estes “determinam se
existe mais algum interessado a quem o provimento do recurso possa diretamente
prejudicar”[8].
Creio, corroborando a opinião do mencionado Professor, que a maior dificuldade
se encontra em estabelecer critérios de determinação de contrainteressados, ou
seja, quem se considera diretamente prejudicado. Graças a isto, é estabelecido
que o serão “as pessoas que, encontrando no ato recorrido fonte de direitos ou
interesses legítimos, são passíveis de ver essas suas posições jurídicas
materiais afetadas com a anulação do ato e os efeitos daí recorrentes (…) e
ainda as que, tendo no ato fonte de obrigações, encargos ou ónus, vejam a sua
posição agravada pela anulação do mesmo (…),também as pessoas que nesse ato
encontram a verificação de um facto ou um juízo valorativo, incluindo atos
declarativos que funcionam como pressuposto, condição ou requisito de efeitos
pessoais ou patrimoniais (…), e as que, não sendo destinatárias do ato
recorrido são suscetíveis, em abstrato, de sentir a repercussão dos efeitos da
sua anulação (…), em último lugar considerar como contrainteressado, todo
aquele que se mostre suscetível em possuir interesse direto na manutenção do
ato ou, pelo menos, na sua não anulação”[9]. E
se não for cumprido este ónus? Ou seja, o que acontece se o requerente não
determinar, na petição inicial, quem são os contrainteressados? São várias as
consequências, nomeadamente, por força do artigo 155º/2 CPTA, adquirem
legitimidade para recorrer, por não terem sido citados devendo ter sido
obrigatoriamente. Visto ser requisito da petição inicial, nos termos do artigo
78º/2/b) CPTA, se não for cumprida esta identificação, a mesma pode ser
recusada pela secretaria, nos termos do artigo 80º/1/b) CPTA. Quanto à hipótese
de existir um erro na identificação dos contrainteressados, o Professor Mário
Aroso de Almeida afirma resolver-se este problema pela aplicação do regime constante
no artigo 57º CPTA havendo “convite do tribunal ao autor para corrigir a
petição”[10].
Portanto, a falta de suprimento desta incorreção conduz, conforme estabelece o
artigo 87º/7 CPTA, a absolvição da instância. Apesar disto, se a absolvição
referida ocorrer sem prévia emissão do despacho saneador o autor pode, no prazo
de 15 dias, apresentar nova petição com as irregularidades sanadas, como plasma
o artigo 87º/8 CPTA.
Função
e fundamentos da tutela dos contrainteressados
Vistas as
particularidades da intervenção dos contrainteressados, é altura de analisar a
sua função, qual a necessidade da sua existência, levando esta questão a saber
qual a tutela que merecem. Aqui a doutrina tende a dividir-se. Por um lado, há
autores que referem que os contrainteressados devem ser entendidos na conceção
de interesse público, ligada à continuidade do ato recorrido. Porém, na senda
do Professor Paulo Otero, cremos que esta ideia não pode ser seguida, sendo
preferível adotar este conceito numa função subjetivista, na qual “o
contrainteressado é chamado ao processo (…) porque é titular de interesses que
podem ser diretamente prejudicados com o provimento do recurso”.[11] O
fundamento para que esta parte possa intervir no processo encontra consagração
constitucional no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa, que
dispõe, no seu número 1 que “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos
tribunais para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos”.
Não é apenas nesta norma que se encontra fundamentos da tutela processual dos
contrainteressados, também a encontramos nos princípios do contraditório e da
igualdade das partes, pois torna-se “indispensável, segundo as exigências de um
Estado de Direito, que a terceiros seja, em qualquer caso, assegurada a
possibilidade de participar no processo e garantindo os meios processuais”[12]
necessários para um êxito na litigância. Esta é a considerada função
subjetivista dos contrainteressados. Quanto à sua função objetivista, o Professor
Paulo Otero afirma que esta “envolve preocupações relacionadas com valores
essenciais da ordem jurídica, como sucede com o efeito útil da decisão judicial
anulatória em recurso contencioso”[13].
Pelo exposto podemos concluir que está em causa uma função fundamentalmente
subjetivista, pois esta tutela legal serve, sobretudo, para “defender a posição
jurídica material”[14]
que para os contrainteressados é resultado da decisão do ato recorrido.
Jurisprudência
relevante
Para demonstrar a
importância deste tema, bem como para vermos como o mesmo é aplicável na
prática, enumero os seguintes acórdãos:
·
Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul, processo: 323/17.0BEBJA de 28-02-2018, relatora Helena
Canelas, que trata da falta de identificação dos contrainteressados;[15]
·
Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo, processo: 01018/15 de 12-11-2015, relator Costa Reis, que
incide sobre o que se entende quanto ao conceito de contrainteressados, bem
como as consequências da falta de citação dos mesmos;[16]
·
Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Norte, processo: 00256/13.9BEPRT de 14-06-2013, relator Antero
Pires Salvado, onde se dirime a questão da indicação e identificação dos contrainteressados,
bem como o convite ao aperfeiçoamento da petição inicial.[17]
Bibliografia
Livros
·
OTERO, Paulo, Estudos em homenagem ao
Prof. Doutor Rogério Soares: Coimbra Editora, 2001;
· ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de
Processo Administrativo: Almedina, 2016;
· ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA,
Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais
Administrativos: Almedina, 2018;
· ANDRADE, José Carlos Vieira, A justiça
administrativa: Almedina, 2016;
· MACHETE, Rui, Estudos em homenagem ao
Professor Doutor Marcelo Caetano: Coimbra Editora, 2006.
Sites
·
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/8dd982bbd174aa778025824900481ccf?OpenDocument,
consultado a 07/12/2019; http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/44a075e8a3768b4080257eff0054ecb3?OpenDocument&ExpandSection=1,
consultado a 07/12/2019;
Ivo Patrício
Nº 56844 Subturma 9
[1] OTERO, Paulo, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério
Soares, Coimbra Editora, 2001, pp. 1076.
[2] MACHETE, Rui, Estudos em homenagem ao Professor Doutor
Marcelo Caetano, Coimbra Editora, 2006, pp. 617.
[3] ANDRADE, José Carlos Vieira, A justiça administrativa, Almedina,
2016, pp. 255.
[4] ANDRADE, José Carlos Vieira, A justiça administrativa, Almedina, 2016,
pp. 255.
[5] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2016, pp. 250.
[6] OTERO, Paulo, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério
Soares, Coimbra Editora, 2001, pp. 1078.
[7] ALMEIDA, Mário Aroso de, e
CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário
ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 393-394.
[8] OTERO, Paulo, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério
Soares, Coimbra Editora, 2001, pp. 1093.
[9] OTERO, Paulo, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério
Soares, Coimbra Editora, 2001, pp. 1095.
[10] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2016, pp. 394.
[11] OTERO, Paulo, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério
Soares, Coimbra Editora, 2001, pp. 1080.
[12] OTERO, Paulo, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério
Soares, Coimbra Editora, 2001, pp. 1083.
[13] OTERO,
Paulo, Estudos em homenagem ao Prof.
Doutor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2001, pp. 1091.
[14] OTERO,
Paulo, Estudos em homenagem ao Prof.
Doutor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2001, pp. 1100.
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