ATOS CONFIRMATIVOS
ATOS CONFIRMATIVOS
O Código
de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) prevê diferentes formas de processos de impugnação de
actos administrativos. A própria pretensão formulada pelo autor reporta-se a um
acto administrativo: falamos aqui de ações de nulidade ou de anulação (art.
50.º, n.º 4 do CPTA), enquanto atos de
conteúdo positivo, já
que as ações inexistência não são consideradas ações de impugnação porque, não
existindo ato administrativo, não há objeto a impugnar.
Na mesma linha dos atos confirmativos vêm os
chamados atos administrativos de execução. Alguma doutrina defende que estes
são impugnáveis, na medida em que o seu conteúdo é misto, i.e., em parte
reitera o ato exequendo, mas em parte tem um conteúdo inovador e decisório, podendo
ser impugnados apenas quanto aos vícios que afetem o conteúdo inovatório[1].
O acto administrativo configura um comando que é
dotado de imperatividade e, consequentemente, vinculativo para a própria
Administração. Destina-se a regular situações jurídicas: enquanto decisão de
produção de vantagens, imposição de desvantagens, pressuposto de efeitos,
avaliação ou qualificação, e como determinação de prova ou factor de certeza
jurídica. Por falta do elemento de imperatividade, excluem-se do conceito de acto
administrativo os actos meramente confirmativos (que se limitem pura e
simplesmente a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões administrativas
anteriores – artigo 13.º, n.º 2, do CPA)[2].
Ora, se o acto administrativo confirmativo é aquele
que nada acrescenta a um acto administrativo anterior, dito acto confirmado, não
produzindo efeitos jurídicos novos, pois os efeitos já foram gerados pelo acto
confirmado, então é preciso saber qual o critério que distingue os efeitos
jurídicos novos dos velhos e que consequências procedimentais e processuais daí
resultam. Para tal, releva compreender o alcance visado pela norma – esta destina-se
essencialmente a evitar que os administrados aproveitem o ato confirmativo para
reabrir litígios ou para fazer renascer o prazo de impugnação. Assim, é entendimento dominante que, após a
revisão de 2015, a impugnabilidade do ato administrativo depende apenas da sua
externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que
se projetem para fora do procedimento onde o acto se insere. Afastou-se, assim,
a lesividade do ato como um dos critérios de aferição da sua impugnabilidade[3].
Importa
analisar qual o regime jurídico do ato confirmativo. CABRAL DE MONCADA,
aquando da discussão sobre o projeto de revisão do CPTA, salientava que do
que se fala é de um regime jurídico procedimental, refletindo-se no dever de
decidir da Administração, mas também processual, com consequências na inimpugnabilidade do ato[4]. A conjugação dos artigos 51.º e 53.º
do CPTA determina que apenas se mostrarão impugnáveis os actos administrativos
dotados de eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento
administrativo, designadamente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar
posições jurídicas subjetivas.
Para BENJAMIM BARBOSA, “(…) está implícito na
definição que é necessário que o acto
posterior recaia sobre a mesma pretensão e seja praticado no mesmo procedimento
administrativo ou então sobre nova pretensão idêntica à anterior, que dê origem
(ou não) a novo procedimento”[5].
Hoje, previsto no artigo 13.º, n.º 2, do CPA, este regime revela a natureza
jurídica do ato confirmativo, pois permite que os atos execução e de aplicação,
na parte em que nada de novo acrescentem ao primeiro ato sejam igualmente
impugnáveis. O regime do artigo 53.º, n.º 2, do CPTA segue a mesma linha, pois
permite que, ainda que o ato confirmado não tenha sido notificado ou publicado,
o ato confirmativo seja impugnável, como se de um verdadeiro ato administrativo
se tratasse.
Neste sentido, CABRAL DE MONCADA afirma que o
critério da confirmatividade do ato deverá ser mais rígido, revelando-se
necessário que a identidade que gera a natureza meramente confirmativa do ato
se deva também aferir pelos fundamentos expostos no requerimento do interessado
e não somente pelos que constam da decisão final da Administração, a fim de se facilitar
a tutela efetiva do particular
(artigo 268.º, n.º 3 da CRP).[6]
Contrariamente ao
regime pré-revisão de 2015, o CPTA fornece, agora, uma noção material de ato
confirmativo que se baseia na identidade dos fundamentos do ato confirmativo
relativamente aos do ato confirmado. Com
efeito, o requerimento do interessado pretende levar a Administração a rever
uma decisão já tomada, logo, a sua fundamentação pode traduzir-se em factos
novos, o que não impediria que a Administração mantivesse a sua primeira decisão
com base na mesma fundamentação, por entender que as modificações introduzidas
não eram suficientes para justificar outra decisão. Não existem, portanto, razões
para alterar a fundamentação e, todavia, a realidade de facto sobre a qual o interessado
pretende novamente a pronúncia da Administração, é ou pode ser diferente[7].
Atendendo à parte processual, o escopo do regime do
acto confirmativo é justificar a sua não impugnabilidade, assegurando a
estabilidade do acto confirmado por ser este que devia ter sido impugnado e não
foi. Um acto administrativo similar, entretanto praticado, não pode ser
impugnado. Caso assim não fosse, este último poderia ser impugnado na veste de
um acto administrativo diferente, mas idêntico, posteriormente praticado, pelo
que não se consolidaria a regulação jurídica pelo acto confirmado. A situação
da instabilidade do primeiro acto administrativo seria eternamente perpetrada,
ficando à mercê da vontade do particular, o que suscitaria a prática de actos
administrativos posteriores ao acto confirmado, mesmo que dotados do mesmo conteúdo
e cujo único propósito seria poder impugná-los contenciosamente. Tudo isso
levaria a contornar a inobservância dos prazos legais para a impugnação do acto
confirmado[8].
Do acto confirmativo difere o acto de execução, este
que concretiza o acto exequendo e pode fundar-se em actos jurídicos ou em meras
operações materiais. Se consistir em operações materiais distingue-se do acto
confirmativo porque este é sempre um acto jurídico; mas se o acto de execução
for um acto jurídico ele é sempre, nem que seja em parte, confirmativo do acto
exequendo, apenas deixando de o ser na medida em que lhe acrescente algo de
inovador gerando efeitos jurídicos novos.
O Professor
Vasco Pereira da Silva afirma que “a noção de actos de execução não deve
compreender apenas os actos reguladores, ou definidores do direito aplicável,
ou constitutivos de direitos e deveres, mas deve igualmente abranger todas as
actuações administrativas simplesmente produtoras de efeitos jurídicos”.[9]
Defende ainda que, consistindo os actos de
execução em actuações administrativas susceptíveis de prejudicar direitos dos
particulares, são impugnáveis se se verificar a lesão de direitos.
De acordo com o n.º
3 do artigo 53.º, os atos jurídicos de execução de atos administrativos só são
impugnáveis por vícios próprios, já que têm um conteúdo decisório de carácter
inovador. Assim, a disciplina jurídica processual do acto de execução confirma
a do acto confirmativo, pois que ele não é contenciosamente impugnável, só o
sendo quando deixa o seu caráter meramente executivo, ou seja, confirmativo.
Consequentemente, a execução distingue-se materialmente do acto confirmativo porque
visa dar execução ao acto decisório anterior e não apenas conceder-lhe
estabilidade jurídica[10].
Como anteriormente referi, o ponto fulcral da
natureza confirmativa do acto reporta-se aos fundamentos do mesmo. Se estes são
os mesmos do acto confirmado, estaremos perante um acto confirmativo de um acto
anterior, sendo-lhe aplicável o correspondente regime processual da inimpugnabilidade.
O critério da identidade dos fundamentos do segundo acto relativamente ao primeiro
(para delimitar a natureza confirmativa daquele) era já adoptado pela
jurisprudência portuguesa, antes do projeto de revisão do CPTA[11].
Mas para que a natureza confirmativa de um acto
possa ser avaliada em função desse requisito formal, que se baseia na
respectiva fundamentação, é indispensável que os actos em causa estejam
sujeitos ao regime da fundamentação expressa do acto pela Administração, nos
termos do artigo 124.º e ss do CPA. Os actos que não carecem de fundamentação
não são confirmáveis nem confirmativos: se não estiverem sujeitos ao regime da
fundamentação expressa escapam ao regime processual do acto confirmativo. O
alcance da figura do acto confirmativo e, portanto, do respectivo regime da
inimpugnabilidade contenciosa, depende da noção material de fundamentação[12].
Ora, já vimos que o acto confirmativo pode ser
contenciosamente impugnado depois de passado o prazo legal. Por esta ordem de
ideias, se pode ser impugnado significa que é eficaz. E, ao sê-lo, é porque tem
eficácia externa. O acto confirmativo não seria eficaz se fosse nulo ou se
incorresse em qualquer uma das causas de suspensão da eficácia. Porém, fora
destes casos, defender a ineficácia do acto confirmativo revelaria um
desconhecimento da substância do acto praticado pela Administração, esse que
gera os efeitos próprios do seu tipo legal até ser revogado, anulado ou
suspenso.
A jurisprudência, segundo CABRAL MONCADA, retira da
inimpugnabilidade do acto administrativo mais do que aquilo que dele se deveria
retirar. A inimpugnabilidade é uma consequência apenas processual do acto em
causa - é um efeito processual do ato e não substantivo, podendo confirmar o
acto anterior e continuar a ser eficaz e impugnável.
Segundo o autor, o acto confirmativo é um acto
administrativo como os outros, com plena natureza jurídica; só não é
contenciosamente impugnável porque, não gerando efeitos novos, não lesa os
particulares. Mas esta consequência é processual e não substantiva. O acto pode
não lesar mas é uma decisão para efeitos do artigo 120.º do CPA. Deste último
ponto de vista nada distingue o acto confirmativo do acto administrativo comum[13].
Assim, não é possível compatibilizar o regime
jurídico do ato confirmativo sendo procedimental, ao reflectir-se no dever de decidir
da Administração e, igualmente, processual, com consequências na inimpugnabilidade
do acto. É a partir do regime processual do acto confirmativo que a doutrina
tem tomado posições para a construção da figura do acto confirmativo. A noção
de acto confirmativo tem sido encarada de um ponto de vista processual, visto
que o interesse da figura cinge-se maioritariamente ao plano da sua (i)relevância
contenciosa[14].
O que sucede, na realidade, é que os fundamentos de
direito e de facto são um elemento essencial do acto mas não se fundem com o
mesmo, nem são executados: executado é, sim, o próprio acto. Não obstante, cabe
aos actos confirmativos e aos de execução um regime processual idêntico e que
se revela na insusceptibilidade da respectiva impugnação contenciosa.
Sobremaneira
que a insusceptibilidade da impugnação contenciosa demonstra ter mais do que
uma origem: a natureza confirmativa do acto medida pelos respectivos
fun-damentos e a sua natureza executiva medida pela ausência de efeitos
inovatórios. A primeira atende apenas aos fundamentosdo acto administrativo
confirmativo e a segunda ao todo dos efeitos dos actos exequendo e de execução
por aí medindo a inovação gerada por este último. A insusceptibilidade da
impugnação contenciosa destes actos coroa um regime processual idêntico muito
embora aplicável a dois tipos de actos diversos, o confirmativo propriamente
dito (ou meramenteconfirmativo) e o acto de execução[15].
Concordamos
com o autor, quando conclui que o regime processual da insusceptibilidade de
impugnação contenciosa é uma simples consequência e não a causa da natureza de
certos actos, sejam eles (meramente) confirmativos ou de simples execução. «A
noção de acto confirmativo é, portanto, material. Tem consequências processuais
mas que não são exclusivas dela. E serve não apenas o propósito processual da impugnabilidade
do acto, mas também o propósito material da respectiva estabilidade»[16].
BIBLIOGRAFIA:
Manuais:
·
Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo,
Almedina 2010;
·
Barbosa, Benjamim, “A Revisão dos requisitos
gerais da impugnabilidade dos actos administrativos (actos confirmativos, actos
eficazes e legitimidade) no Anteprojecto do CPTA”, in Comentário ao Novo Código
do Procedimento Administrativo, AAFDL, 2015;
·
Silva,
Vasco Pereira, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, 2009;
·
Oliveira,
M. Esteves de, Gonçalves, Pedro Costa e Amorim, J. Pacheco de, Código do Procedimento Administrativo,
2ª ed., Coimbra, 1997;
Webgrafia:
·
Andrade,
José Carlos Vieira de , Lições de Direito
Administrativo, 5ª edição, Imprensa da Universidade de Coimbra;
·
Moncada,
Luiz Cabral de, O Acto Administrativo
Confirmativo; Noção e Regime Jurídico, in
JURISMAT
– Revista Jurídica do Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes, n.º 5, Portimão,
2014
·
Nifro, Ana Sofia Valente, Da Ilegalidade do Ao Tributário Intermédio,
Dissertação de Mestrado, Lisboa, 2016;
Análise jurisprudêncial:
·
Ac. do STA nº 01605/02, de 3 de Julho de
2003;
·
Ac. do TCA Norte nº 00386/07, de
4/5/2012
Catarina Carvalho, n.º 57314, subturma 9
[1] Almeida, Mário
Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, Almedina 2010, p.273.
[2]
Andrade, José Carlos Vieira de , Lições
de Direito Administrativo, 5ª edição, Imprensa da Universidade de Coimbra.
Disponível em: http://hdl.handle.net/10316.2/43588P.172,
p.172.
[3] Nifro, Ana Sofia Valente, Da Ilegalidade do Ao Tributário Intermédio,
Dissertação de Mestrado, Lisboa, 2016, p.82.
[4]
Moncada, Luiz Cabral de, O Acto
Administrativo Confirmativo; Noção e Regime Jurídico, in
JURISMAT – Revista
Jurídica do Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes, n.º 5, Portimão, 2014, p.
180 .
[5]
Barbosa, Benjamim, “A Revisão dos requisitos gerais da impugnabilidade dos
actos administrativos
(actos
confirmativos, actos eficazes e legitimidade) no Anteprojecto do CPTA”, in Comentário ao Novo Código do Procedimento
Administrativo, AAFDL, 2015, p. 397.
[6] Moncada, Luiz Cabral de, O acto…, p. 199.
[7] Idem, p.189.
[8] Almeida, Mário Aroso de, Manual de p. 272.
[10] Moncada, Luiz
Cabral de, O acto…, p. 183.
[11] Cfr., entre
muitos outros, o Ac. do STA nº 01605/02, de 3 de Julho de 2003 e o Ac. do TCA
Norte nº 00386/07, de 4/5/2012, falando-nos na identidade dos pressupostosde
facto e de direito.
[13]
Também assim, Vasco Pereira
da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Coimbra, 2009, p.
734 e 735. Para o qual os actos confirmativos não se
distinguem substancialmente dos demais.
[14] Oliveira, M. Esteves de, Gonçalves,
Pedro Costa e Amorim, J. Pacheco de, Código
do Procedimento Administrativo, 2ª ed., Coimbra, 1997, p. 715.
Comentários
Enviar um comentário