A legitimidade passiva: concretamente o artigo 10º/2 do CPTA

Falando em legitimidade devemos, em primeiro lugar, referir que estamos no âmbito de um pressuposto processual pelo que, existindo ilegitimidade de alguma das partes, estamos perante uma exceção dilatória, o que obsta ao conhecimento do mérito da causa[1]. Refere o Professor Aroso de Almeida que “possui legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar como autor e possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o objeto configurado pelo autor”.

Quanto à legitimidade passiva constatamos que o seu regime se encontra particularmente no artigo 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) sendo que neste trabalho iremos abordar com maior profundidade aquilo que os Professores Aroso de Almeida e Carlos Cadilha denominam como a “regra geral de legitimidade passiva das entidades públicas[2]” plasmado no número 2 do artigo 10º. Segundo este artigo, «nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recais o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.» Da análise deste artigo podemos, então, destacar que este comporta uma regra e uma exceção quanto à legitimidade passiva das entidades públicas ditando a regra que, nos processos intentados contra estas, a parte demandada é a pessoa coletiva de direito publico como o Estado, a Região Autónoma, o município, ente outros. Quando à exceção esta reporta-se aos processos em que está em causa a ação ou omissão de órgãos do Estado e das Regiões Autónomas[3] na qua, em vez de se atender à regra geral, em que seriam estes mesmos a ser demandados (a pessoa coletiva de direito publico), serão os próprios ministérios ou secretarias regionais a serem-no. Refere o professor Aroso de Almeida[4] que “esta solução tem primariamente em vista os processos respeitantes ao exercício de poderes da Administração- processos que, no regime anterior a 2004, correspondiam ao recurso contencioso, no âmbito do qual eras demandados órgãos, e não pessoas coletivas”. É, no entanto, opinião do Professor[5] que este regime deve ser aplicável à generalidade dos processos em que estejam em causa precisamente ações ou omissões de órgãos de Ministérios ou Secretarias Regionais. Defendem, também, os Professores Aroso de Almeida e Carlos Cadilha[6] que esta exceção deve ser interpretada como abrangendo as ações de impugnação e de condenação à prática de atos, bem como a impugnação de normas e a condenação à emissão de normas, a condenação à não emissão de atos administrativos, a condenação à adoção ou abstenção de comportamentos pela Administração Publica, a condenação da Administração à adoção de condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados e a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar. Os Professores[7] entendem ainda que, no âmbito desta exceção, se devem incluir as ações em que o pedido se dirija ao reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos a que se refere o artigo 37º/1, alínea g) CPTA pelo que, mesmo não estando no campo de uma ação de condenação mas sim de um pedido de simples apreciação, se deve atender ao critério da legitimidade estabelecida por esta exceção “desde que a necessidade de tutela jurisdicional seja determinada por condutas ativas ou omissivas de órgãos do ministério ou da secretaria regional que suscitem uma situação de incerteza quanto à existência de uma situação jurídica ou um fundado receio quanto à adoção de condutas lesivas (cfr. Artigo 39º)[8].” Por outro lado, os professores entendem que esta não abrange “mesmo para o Estado e as Regiões Autónomas, as ações de responsabilidade civil extracontratual, bem como às ações sobre contratos a que aludem as alíneas k) e l) do nº1 do artigo 37º, que não têm tal objeto” sendo que, neste ultimo caso, estaríamos novamente no âmbito da regra geral da primeira parte deste artigo sendo demandada a pessoa coletiva de direito publico. Os Professores[9] justificam esta solução explicando que a responsabilidade civil extracontratual é uma responsabilidade patrimonial da própria entidade pública pelas ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções. Em segunda linha, referem que é necessário fazer uma distinção entre a responsabilidade do Estado e das restantes pessoas coletivas de direito publico enquanto responsabilidade exclusiva e a responsabilidade diretamente imputada aos servidores públicos nas situações de dolo ou culpa grave em que as primeiras (as pessoas coletivas de direito publico) respondem apenas de forma solidária. Assim, numa ação de responsabilidade, deve a ação ser proposta apenas contra o Estado ou apenas contra o trabalhador titular do órgão ou conjuntamente contra ambos, tal como dispõe a Lei da responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas coletivas de direito público[10]. Quanto às ações relativas à interpretação, validade e execução de contratos, tal como refere o artigo 2º do Código dos Contratos Públicos (CCP), o contraente público é, em todas as situações, uma das entidades adjudicantes pelo que a ação deve ser intentada exatamente contra essa pessoa.

Voltando à exceção da segunda parte do número 2º podemos questionar o porquê de em relação aos processos propostos contra o Estado ou as Regiões Autónomas, que se reportem a ações ou omissões praticados por órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, a parte demandada não é o próprio Estado ou Região autónoma, sendo de questionar então o porquê deste desvio à regra geral da legitimidade passiva das entidades publicas. O Professor Aroso de Almeida explica esta solução, primariamente, com base num argumento histórico, dado o facto de “os processos de anulação de atos administrativos terem nascido no contencioso administrativo de tipo francês, como processos sem partes, processos feitos a um ato em que o órgão da Administração que praticou o ato impugnado não figurava como entidade demandada mas como autoridade recorrida em posição compatível àquela que corresponde ao juiz a quo quando é interposto recurso para o tribunal superior de decisão por ele proferida. Ora, nessa senda, a legislação imediatamente anterior ao CPTA continuava a estabelecer que os processos relativos ao exercício de poderes de autoridade da Administração eram intentados contra o órgão que tivesse praticado o ato impugnado ou contra o qual fosse formulado o pedido[11]. No entanto, esta decisão funda-se, tal como referem os Professores Aroso de Almeida e Carlos Cadilha[12], na especificidade organizacional destas entidades, que não pode ser comparada à de municípios ou institutos públicos pois possuem uma organização muito mais complexa onde se integram um vasto número de departamentos que por sua vez possuem um grande número de serviços e organismos que dispõem de autonomia administrativa. Assim, concordando neste aspeto com os citados professores, sendo de corroborar a compreensão do porquê da adoção desta solução o que simplifica muito mais o processo, sendo muito mais simples demandar o departamento a que pertence o órgão administrativo em causa do que o próprio Estado.  

Cabe, no âmbito desta regra estabelecida pela segunda parte do numero 2, fazer uma referência ao número 7 do mesmo artigo que estabelece que «Quando o pedido principal deva ser deduzido contra o Ministério[13] este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados». Referem os Professores Aroso de Almeida e Carlos Cadilha[14] que este preceito tem como propósito uniformizar o regime aplicável quando tenham sido deduzidos pedidos cumulados aos quais devessem corresponder diferentes regras de legitimidade passiva face ao disposto no nº2. Assim, estabelece que, "quando o pedido principal deva ser deduzido contra um ministério, por efeito da exceção consagrada na segunda parte do nº2, os pedidos cumulados relacionados com esse, que se enquadrem ainda no âmbito da atividade do Estado, deverão ser deduzidos também contra o mesmo ministério[15]”. Deve, no entanto ter-se presente que esta extensão de legitimidade pressupõe que os pedidos cumulados sejam deduzidos contra a mesma pessoa coletiva pública pois, caso não o sejam, não será aplicada esta norma, mas sim o número 6.

Bibliografia

·         Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016;

·         Almeida, Mário Aroso de, e Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2018.

Fátima Coelho

nº 57116 subturma 9

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[1] Artigo 89/3/e CPTA

[2]ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2018, pp.205

[3] É de realçar que a referência às Regiões Autónomas não contava da redação originária deste artigo, sendo foi apenas com a revisão de 2015 que o artigo ficou com esta redação em que as Regiões Autónomas ficaram equiparadas ao Estado.

[4] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pp.244

[5] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pp.244

[6] ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2018, pp.208

[7] ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2018, pp.209

[8] ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2018, pp.209

[9] ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2018, pp.208 e 209

[10]  Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro artigos 1º/3, 7º e 8º

[11] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pp. 244

[12] ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2018,  pp.208

[13] Em relação a este preceito compete fazer uma ressalva no que toca à referência a Ministério onde também se deve entender que comporta as Secretarias Regionais.

[14] ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2018, pp.208

[15] ALMEIDA, Mário Aroso de, e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2018, pp.115