RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: Análise comparatística de regimes antes e depois da reforma de 2007 do contencioso administrativo, à luz do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo nº1/2018

A responsabilidade civil das entidades públicas, que aqui cumpre analisar, é na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, um pilar do Estado de Direito Democrático[1], encontrando-se plasmado no artigo 22º da Constituição da República Portuguesa, alusivo a essa mesma responsabilidade, nos termos do qual “O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções (..) de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.”.

Para um melhor entendimento da temática, caberá analisar as alterações doutrinárias e jurisprudenciais que tiveram lugar nas últimas duas décadas, referentes ao enquadramento da reforma do contencioso administrativo de 2004, analisando ainda as alterações significativas referentes ao novo regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado que ocorreram em 2007, não descurando os antecedentes da reforma de 2004.

É do entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, que a reforma de 2004 não culminou na total completude do regime atinente à responsabilidade civil pública, sobretudo pelo facto de, em 2001, a Assembleia da República ter chumbado a aprovação do diploma regulador da responsabilidade civil da Administração Pública. Assim, até 2004, não houve uma resposta concreta, quer por parte dos tribunais administrativos, quer por parte dos tribunais judiciais, face a processos que envolvessem tanto particulares como entidades públicas. Até 2004, verificou-se que, se estivessem em causa danos resultantes de actividades de gestão privada, a Administração Pública responderia nos tribunais judiciais, enquanto que, se por outro lado se tratassem de danos resultantes de actividades de gestão pública, a Administração Pública responderia perante os tribunais administrativos[2]. O grande óbice residia na impossibilidade de classificar com clareza um acto da Administração Pública como sendo de gestão pública ou de gestão privada, para efeitos da determinação do regime jurídico aplicável.

Com a reforma de 2004, assiste-se paulatinamente ao surgimento de uma unidade jurisdicional, notória pela junção do artigo 4º/1 alíneas g), h) e i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[3]. Assim, aplica-se este regime unificado ao Estado e a qualquer entidade pública quer esteja em causa a função administrativa, legislativa, política ou judicial. Com esta unificação patente no domínio da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, deixa de ser relevante averiguar se do que se trata é de uma actuação de gestão pública ou privada, pois o critério geral para determinar a jurisdição competente é o da natureza da relação subjacente[4], nos termos do artigo 212º número 3 da Constituição da República Portuguesa, do artigo 1º número 1 do ETAF e do artigo 4º do mesmo diploma.

O primeiro diploma a regular a matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado foi o Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro de 1967, que só viria a ser afastado com a publicação da Lei 67/2007. Mesmo após a reforma de 2004, apesar de se verificar uma unidade de jurisdições, nos termos da qual a justiça administrativa passou a ter competência para tratar todo o contencioso da responsabilidade civil pública, manteve-se uma dualidade de regimes jurídicos[5]. Continuava a ser necessário recorrer ao direito substantivo aplicável para perceber qual seria então o direito em causa. Nesse sentido, dispôs o Código Civil no seu artigo 501º sobre a responsabilidade civil por actos de gestão privada, na medida em que o “Estado e demais pessoas colectivas públicas, quando haja danos causados a terceiro pelos seus órgãos, agentes ou representantes no exercício de actividades de gestão privada, respondem civilmente por esses danos (…)”. Já a responsabilidade do Estado por actos de gestão pública era regulada pelo já mencionado Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro de 1967.

Os professores Mário Aroso de Almeida e Diogo Freitas do Amaral defendiam que, se não existissem disposições de direito substantivo que previssem a aplicação do regime da responsabilidade do estado a entes privados, o artigo 4º número 1 ficaria sem efeito, pois os tribunais administrativos deixariam de ser competentes para julgar a questão, uma vez que não existia norma especifica para tal ser possível. Assim, para determinar o direito aplicável a um litigio que envolvesse, por um lado, particulares e do outro, a Administração Pública, seria necessário encontrar o “regime jurídico substantivo aplicável”[6] e para tal, operar novamente uma distinção entre actividades de gestão pública e actividades de gestão privada. Como tal, a responsabilidade administrativa por acto de gestão pública operava-se por disposições de Direito Administrativo, ao passo que a responsabilidade por acto de gestão privada se fazia reger pelo Direito Comum, ou seja, perante os tribunais judiciais.

Por estes motivos, o Professor Vasco Pereira da Silva era defensor do entendimento de que urgia uma reforma do direito da responsabilidade civil pública[7], a par da então já existente e analisada reforma do Contencioso Administrativo de 2004, pois era inconcebível a persistência de uma dualidade de jurisdições.

Com a aprovação da Lei 67/2007 de 31 de Dezembro, ficou definido o novo regime jurídico relativo à Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Colectivas de Direito Público, por danos que resultem do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa, concretizando o artigo 22º da Constituição da República Portuguesa atinente à responsabilidade das entidades públicas. Tomando em consideração as principais inovações, note-se, nos termos de uma dimensão subjectiva, o alargamento do âmbito de aplicação, por parte do legislador, do novo regime às pessoas colectivas de direito privado, que actuem com prerrogativas de poder público ou sob a égide de princípios e regras de direito administrativo[8]. Note-se, ainda, a permissão relativamente ao lesado de este, mesmo tendo agido com culpa, poder ser indemnizado pelos danos provocados. De frisar é também o alargamento da competência dos tribunais administrativos, que passaram desde então a conhecer dos pedidos de indemnização por danos que tenham um estreito relacionamento com a função política e legislativa. 

Não obstante todas as mudanças que já foram analisadas, mesmo após a entrada em vigor do novo regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, a jurisprudência demonstrou ainda não manifestar uma certeza clara e indubitável no que toca ao proferimento de decisões que envolvam entidades privadas e públicas num mesmo litígio.

Como tal, é oportuno mencionar o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº1/2018, uniformizador de jurisprudência, para entendimento das diversas posições doutrinárias que consubstanciam a temática e nos permitem olhar para a questão de uma forma crítica e dinâmica. A recorrente, Mediação Imobiliária LDA (doravante apenas referida enquanto “I”) alegou para o efeito, que o acórdão recorrido, portanto, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15 de Dezembro de 2016[9], estava em contradição com o acórdão proferido por este mesmo tribunal em 12 de Setembro de 2013[10]. 

Ora, vejamos a fundamentação dada por cada um dos tribunais em apreço.

No que diz respeito ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido em 2013, é-nos dito que a Ordem dos Advogados (doravante apenas referida como “OA”), interpôs recurso contra A Lda., a fim de obter o encerramento dos escritórios da ré ao abrigo do artigo 6º, número 2, da Lei 49/2004 de 24 de Agosto, com fundamento na prática de actos de competência própria de advogados e solicitadores em violação do disposto no artigo 1º, número 6, alínea a) da referida lei. O tribunal concluiu que não existia nenhuma norma jurídica que legitimasse a OA a agir enquanto autoridade pública a fim de julgar a conduta de terceiros, neste caso de A, pois, a norma na qual a recorrente fundamenta o recurso, não lhe permite actuar como autoridade pública, pelo que não existe qualquer relação jurídica administrativa entre as partes. Nenhuma das partes está a agir tendo por base poderes públicos que tenham sido conferidos por normas de direito administrativo[11]. Pelo exposto, é manifesto que este mesmo tribunal considera que, para poder a questão ser julgada à luz dos tribunais administrativos, é imperativo que esteja em causa uma relação jurídica administrativa entre ambas as partes e também que haja norma especial atributiva de jurisdição administrativa. Como tal, a competência é, de acordo com a fundamentação dada por este tribunal, dos tribunais judiciais, de acordo com os artigos 211º, número 1, da Constituição da República Portuguesa e 18º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, tendo revogado a sentença proferida em 2009 que serviu de base ao recurso, absolvendo a ré da instância.

Já em 2016, no que concerne ao Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, a recorrente I Lda., recorreu para este tribunal a fim de ver reconhecida a excepção de incompetência absoluta do tribunal que proferiu a sentença que serviu de base ao acórdão em apreço, tendo esse tribunal decidido o encerramento do escritório da ré por procuradoria ilícita. Esta mesma sentença considerou que a jurisdição administrativa era competente para conhecer do pedido. Ora, o Tribunal Central Administrativo Sul negou provimento ao recurso. A fundamentação fornecida por este mesmo Tribunal vai ao encontro de um outro acórdão proferido pelo mesmo em 2015[12], nos termos do qual se considerou, que ao abrigo do artigo 4º do Estatuto da Ordem dos Advogados, a OA, enquanto associação pública[13], tem a natureza de pessoa colectiva de direito público e como tal está sujeita ao regime de direito público. Ainda mais acrescenta, que a actuação da OA, no que diz respeito à fiscalização da procuradoria ilícita, concerne ao artigo 1º do ETAF, nos termos do qual “(…) os tribunais da jurisdição administrativa são os órgãos de soberania com competência (…), nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. O tribunal concluiu pela existência de uma relação administrativa entre as partes, uma vez que o encerramento de um escritório “procede de um acto administrativo e não criminal, sendo competentes para actos administrativos revestidos de natureza pública os Tribunais Administrativos”.

Depois de analisados os fundamentos respeitantes a cada um dos acórdãos, há que averiguar, com detalhe, a sentença emanada do Supremo Tribunal Administrativo a que acima já se fez referência, com o intuito de dar a conhecer os motivos que estiveram na base deste acórdão, nº1/2018, uniformizador de jurisprudência. 

A recorrente I Lda. interpôs recurso para uniformização de jurisprudência, nos termos do artigo 152º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, alegando que o acórdão, aqui recorrido, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul a 15 de Dezembro de 2016, está em contradição com o acórdão proferido pelo mesmo tribunal em 2013, já acima descrito.

O Supremo Tribunal Administrativo julgou o recurso procedente, anulando a decisão recorrida, considerando incompetentes os Tribunais Administrativos e Fiscais para julgar pedidos de encerramento, que tenham por base a Lei nº 49/2004, de 24 de Agosto[14]. Como tal, o referido Tribunal dispôs que a competência para ser apresentada uma queixa contra quem pratique actos de procuradoria ilícita não é uma obrigação para a OA, sendo sim um direito. A favor da competência para julgar a questão ser dos tribunais judiciais, poder-se-ia afirmar que a OA está meramente a propor o encerramento, o que não consubstancia um poder público de autoridade, o qual se afirma então como elemento preponderante da aferição de competência aos tribunais administrativos. Já a favor da competência dos tribunais administrativos para julgar a questão em apreço poder-se-ia sustentar que, nos termos do artigo 6º, numero 2, da Lei nº 49/2004, a OA é uma associação pública à qual cabe a fiscalização da procuradoria ilícita, o que se coaduna com a prossecução do interesse público, na medida em que conduz a uma maior eficácia do sistema judiciário[15]. 

O Supremo Tribunal Administrativo concluiu que a competência para julgar a questão deve caber aos tribunais administrativos, pois o direito e não obrigação, de propor o encerramento de um estabelecimento onde ocorra procuradoria ilícita, relaciona-se com a defesa de interesses corporativos e assim, com o interesse público.

Por último, é importante referir o voto de vencido de Jorge Artur Madeira dos Santos, que considerou que é diferente o poder administrativo interno da Ordem e o direito de através dela poder condenar terceiros. Neste sentido, remete a sua fundamentação para o artigo 6º, número 2, da Lei nº 49/2004 de 24 de Agosto, na medida em que não encara este mesmo artigo como estando a atribuir à OA uma competência administrativa para poder proceder ao encerramento dos escritórios que pratiquem procuradoria ilícita, julgando competentes os tribunais judiciais.

Analisados todos os fundamentos que serviram de base à tomada de decisões por parte dos Tribunais já referidos, há que proceder a uma tomada de posição. O argumento preponderante levado a cabo pelo Supremo Tribunal Administrativo, centra-se na defesa do interesse público para revestir de competência a jurisdição administrativa. Faz cair por terra o argumento principal utilizado no acórdão de 2013, de que para ser da competência dos tribunais administrativos o julgamento da questão, teria que estar em causa uma norma legitimadora de competência jurisdicional e ainda teria que se verificar a existência de uma relação administrativa. Concordamos com a sentença proferida pelo Acórdão Uniformizador de Jurisprudência, na medida em que os tribunais administrativos devem ser competentes para julgar uma questão que esteja intimamente relacionada com a defesa do interesse público, enquanto argumento bastante, pois tal princípio vai de encontro ao artigo 1º número 1 do ETAF, nos termos do qual “os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo” e ainda de encontro ao artigo 266º número 1 da Constituição da República Portuguesa, nos termos do qual se deve ter em conta os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

          
Inês Ferreira Lourenço

Ano 4º, Turma A, Subturma 9

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[1] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2005, pp. 473.

[2] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2005, pp. 476.

[3] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2005, pp. 480.

[4] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2005, pp. 481.

[5] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2005, pp. 484.

[6] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2005, pp. 491.

[7] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2005, pp. 498.

[8] CUNHA, Luis Filipe Loureiro, A Responsabilidade Civil por actos da Administração Pública, Universidade Lusófona do Porto, 2012

[9] Cfr. Processo nº 706/15.OBELSB

[10]  Cfr. Processo nº 06135/10

[11] AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2ª edição, pp 161 e ss.

[12] Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 29 de Outubro de 2015, Processo 12270/15.

[13] Cfr. Art. 1º, número 1, do Estatuto da Ordem dos Advogados.

[14] Lei dos Actos Próprios dos Advogados.

[15] Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, nº1/2018, Fundamentação.