Problemática na Definitividade do Acto Administrativo

A concepção ampla que hoje podemos assumir por garantida do artigo 268º/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.” assente num ideal garantístico aos particulares de recorribilidade do acto administrativo , muito se deveu às transformações internas e externas do próprio conceito de acto administrativo em comparação com os paradigmas clássicos. (1)

Até então, mais concretamente até à revisão constitucional de 1989, um acto final seria muito dificilmente impugnável, numa visão altamente restrita do art 268º/3 no qual podia ler-se ”É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”. Desta forma, para serem passíveis de impugnação seria necessário cumprir os requisitos restritos de definitividade e executoriedade, respeitando um triplo critério de definitividade. (2)

Os problemas colocavam-se desde logo relativamente à definitividade horizontal isto é, à localização temporal do acto administrativo segundo o qual o particular se viria dependente da solução final dos tribunais ou conclusão do processo para impugnar o referido acto (decisão definitiva)

A problemática assentava também na definitividade vertical ou seja, quando um acto se torna definitivo por ser praticado por o orgão hierarquicamente superior e por último, problemas tendo em conta a materialidade do acto na medida em que este contém as situações jurídicas do particular perante a Administração.

Toda esta rigidez e visão estrita na interpretação do art.268º/3 da CRP levantavam desde logo problemas de ordem prática na medida em que o Direito serve – ou deveria servir – para solucionar litígios recorrentes entre particulares e a Administração Pública numa perspectiva em que o Direito surgiu para dirimir os conflitos que surgem no quotidiano e não o inverso limitando o acesso dos particulares que carecem de tutela por parte dos tribunais muitas vezes de forma imediata.

Assim sendo, até à conclusão do processo (quando o acto se torna definitivo e susceptível de execução) podem existir muitos actos que lesem os direitos dos particulares sendo que estes não podem – ou não deviam – ver perpetuada num excessivo hiato temporal (dependentes da última palavra do orgão hierarquicamente superior), a tutela dos seus direitos e consequentemente o seu direito de impugnação.

A respeito desta Administração apontada como autoritária, não tardaram a surgir críticas à visão “actocêntrica” , desde logo Vasco Pereira da Silva que referiu a respeito da amplificação de definitividade horizontal que “tão ou mais importante que o produto final da vontade da Administração, é todo o procedimento decisório que conduz à sua emissão, o qual não apenas deve ser contenciosamente controlado aquando da prática do acto final, como pode ser objecto da autónoma impugnação quando se trate de actuações procedimentais imediatamente lesivas.” (3

A respeito da verticalidade do acto, refere que quer um orgão superior ou inferior hierárquico podem lesionar os direitos dos particulares e consequentemente quer os actos de uns e outros devem ser passiveis de impugnação (4)

Por último, no que toca à materialidade do acto administrativo, parece apontar para uma interpretação ampla do conceito de “acto definitivo” na medida em que engloba não só os actos de execução (definitivos) como os actos preparatórios (não definitivos) como susceptíveis de impugnação contenciosa sempre que dos seus efeitos surjam lesões aos particulares. (5)

A jurisprudência vem, aliás, abarcar esta concepção ampla quando atende a actos preparatórios (e não finais) numa entorse ao momento da prática do acto, entendendo que o cerne deve estar na efectiva violação dos direitos e não ao momento dessa violação, designadamente, “passou a permitir a recorribilidade contenciosa imediata dos actos preparatórios, até aí uma possibilidade excepcional. Esta ampliação tem como corolário inultrapassável que a lesividade, e a consequente impugnabilidade contenciosa que tais actos acarretam, tenha que ser apreciada, também ela, em termos algo diferentes, menos exigentes, sob pena de se estar a dar com uma mão aquilo que se retira com a outra. Isto é, se até aí o acto preparatório não era normalmente recorrível, repercutindo-se as respectivas ilegalidades no acto final, passando a sê-lo, a lesividade, normalmente mais diluída, que enforma esse tipo de actos, tem que ser bastante para caracterizar a recorribilidade contenciosa, de molde a permitir a sua impugnação imediata nos tribunais.” (6)

Estas críticas surgiram como alavanca para a descoberta do “Novo mundo procedimental” e para que na revisão constitucional de 1989 se pusesse fim à visão redutora de definitividade dando a possibilidade na efectiva garantia aos particulares face à Administração Pública numa perspectiva de eficácia externa dos seus direitos, não delimitando o acesso aos mesmos, num claro rompimento com a anterior versão do artigo 268º/4, levantando o tapete e agora assumindo que a Administração lesa ou potencialmente viola direitos dos particulares e que estes podem – e devem – a todo o tempo recorrer das decisões de qualquer orgão da Administração Pública e que esta serve para solucionar e não condicionar (7), quando na letra da lei refere “a impugnação de quaisquer actos administrativos” que sejam lesivos.

(1) Marcello Caetano desde logo, definia acto administrativo como uma “conduta voluntária de um orgão da Administração que, no exercício do um poder público e para a prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto”

(2)Freitas do Amaral referia-se a tripla definitividade do acto administrativo

(3)art.º51/3 CPTA

(4)art.º 59/4 CPTA

(5)art.º 53 e 54 CPTA

(6)Ac. do STA de 14 de Março de 2002 (Proc. n.º 0276/02)

(7)Otto Mayer definia acto administrativo como decisão destinada à satisfação de necessidades colectivas

Bibliografia 

ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, 4ª edição, 2017

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2017

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3ª edição, 2015

CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, vol I e II

SILVA, Vasco Pereira da, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 2016

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2016

Ana Teresa Baptista
22266
TA9