Os processos urgentes: a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantia

Neste comentário, pretenderei analisar essencialmente a forma de processo urgente relativa à intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias, presente no artigo 36.º/1 e) e cujo regime específico encontra-se previsto nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos. Procurarei em primeira análise esclarecer a importância do mecanismo processual dos processos urgentes, bem como o seu surgimento na ordem jurídica administrativa. Farei alusão às demais formas de processo urgente previstas no artigo 36.º CPTA, sendo que estas não são taxativas, isto é, poderão existir outros processos urgentes não regulados em função de determinadas características que a questão contenha. Tendo em conta que existem duas categorias de processos urgentes: as impugnações e as intimações, farei uma breve descrição acerca dos mesmos e de seguida passarei à análise mais profunda do processo relativo à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, esclarecendo os seus pressupostos, a legitimidade, o pedido, a tramitação, a sentença e a sua execução. Procurarei ainda distinguir esta das demais formas de processo urgentes.

Enquadramento Geral:

Os processos urgentes são um mecanismo processual existente com vista à defesa de direitos fundamentais, que prima pela sua celeridade e prioridade, e que procura dar solução às situações de urgência de forma diferente daquela que já se encontra prevista para os procedimentos cautelares[1]. Este meio apenas ganhou relevância e foi autonomizado o seu regime com a reforma do contencioso administrativo em 2002.

Em resposta ao comando constitucional previsto no artigo 20.º/5 CRP, a consagração de um regime apto a dar resposta a situações de urgência, em que está em causa a lesão ou a iminência de lesão de direitos, liberdades e garantias, e que exigem uma tutela de mérito definitiva (o que não seria possível com decisões cautelares) no contencioso administrativo era imperativo. Assim, o CPTA dedica um título específico aos processos urgentes, integrando vários processos, agrupados nas categorias de impugnações urgentes e de intimação nos artigos 97.º e seguintes.

Esta figura legal corresponde à ideia de processos urgentes principais, que se diferenciam dos processos principais não urgentes e dos processos urgentes não principais (os processos cautelares). Este meio processual tem na sua base questões que, em função de determinadas circunstâncias, devem ou têm de obter, quanto ao respetivo mérito, uma resolução definitiva pela via judicial em tempo reduzido. Assim, estas questões não devem ser decididas no tempo considerado normal para a generalidade dos processos, nem será suficiente a tutela provisória cautelar, sob pena de ser frustrado o seu direito a ser tutelado[2]. Assim, pretende-se que estes casos obtenham uma pronúncia de sentenças de mérito, onde a cognição seja tendencialmente plena, mas com uma tramitaçãoacelerada ou simplificada, tendo em consideração a natureza dos direitos ou dos bens jurídicos protegidos ou outras circunstâncias próprias das situações ou até das pessoas envolvidas.

Note-se que, o artigo 36.º CPTA, não faz uma enumeração taxativa dos processos urgentes, pelo que existe a abertura para a criação ad hoc de outros processos de carácter urgente, nomeadamente os processos relativos a providências cautelares, e os processos principais especiais ou especiais em certas circunstâncias. O CPTA autonomiza cinco formas de processos: as impugnações relativas ao contencioso eleitoral (artigo 98.º); os litígios respeitantes a procedimentos de massa (artigo 99.º); actos praticados no âmbito dos procedimentos de formação de certos tipos de contratos (artigo 100.º a 103.ºB); os pedidos de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (artigos 104.º a 108.º) e para a proteção de direitos, liberdades e garantias (artigos 109.º a 111.º). Contudo, é sempre necessário conjugar regime processual geral dos processos urgentes com cada um destes regimes individuais. Assim, além das fases processuais, comparativamente com os processos normais, serem abreviadas e os prazos mais curtos, consoante as espécies, todos os processos correm em férias judicias, com dispensa de vistos prévios, mesmo em fase de recurso jurisdicional, sendo os atos de secretaria praticados no próprio dia, com precedência sobre quaisquer outros, e subindo os recursos imediatamente, com prazos reduzidos a metade ao abrigo do disposto nos artigos 36.º/2 e 147.º CPTA.

As ações administrativas urgentes previstas nos artigos 97.º a 103.ºB CPTA, podem ter por objeto impugnações em que estará em causa, em primeira linha, a verificação da legalidade de atos administrativos, mas tal não significa necessariamente que a sua sentença se refira apenas à invalidade dos actos impugnados, isto é, que seja, por definição, declarativas ou constitutivas, pois no caso dos processos eleitorais, bem como nos processos pré-contratuais, pode ainda ser requerida e obtida a condenação directa da Administração.

Relativamente às intimações previstas nos artigos 104.º a 111.º, podemos dizer que são processos urgentes que se caracterizam por se dirigirem à emissão de uma imposição, pretendendo-se a condenação que, com caráter de urgência, é proferida no âmbito de um processo de cognição sumária[3].

Passarei agora à análise do regime específico para a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias prevista nos artigos 109.º a 111.º que acaba por vir concretizar as exigências constitucionais previstas nos artigos 20.º/5, 266.º/1 e 268.º/4 CRP. Tal como a designação legal nos indica a criação deste meio processual confirma a importância de uma proteção acrescida dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, ampliando o seu alcance para além da proteção dos direitos “pessoais”, incluindo os direitos subjetivos fundamentais análogos aos expressamente qualificados como tal pela Constituição[4]. Esta proteção justifica-se pela sua especial ligação destes direitos à dignidade da pessoa humana e pela consciência do perigo acrescido da respetiva lesão, que, nas sociedades atuais, decorre sobretudo de o seu exercício depender, de modo cada vez mais intenso, de atuações administrativas não apenas negativas, mas também positivas (intervenções de tipo autorizativo e não apenas das proibições, imposições ou limitações, designadamente policiais)[5].

Pressupostos:

 Este meio processual só pode ser accionado quando a rápida emissão de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por se demonstrar que não é possível ou suficiente, atendendo às circunstâncias do caso concreto, o decretamento provisório de uma providência cautelar, de acordo com o disposto nos artigos 109.º e 131.º do CPTA. Assim, não será legítima a extensão da intimação para a proteção de eventuais interesses ou até direitos, substanciais ou procedimentais, no âmbito de relações jurídicas administrativas, que tenham uma ligação meramente instrumental com a realização dos direitos constitucionais, ou constituam materializações legislativas de direitos fundamentais de conteúdo incapaz de determinação no plano constitucional.

Desta forma, exige-se de acordo com o prescrito no artigo 109.º CPTA, que exista uma urgência na decisão para evitar uma lesão ou inutilização do direito, sendo que o caratér relativo ou gradativo da urgência depende das circunstâncias do caso concreto. Tratando-se de uma intimação pressupõe que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração. Exige-se ainda que não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar, sendo que esta exigência acaba por não se justificar na medida em que, se é imperioso que exista uma decisão de mérito urgente, então exclui-se automaticamente a possibilidade de um processo cautelar. Na realidade, as providências cautelares também são urgentes, mas não resolvem a questão quando esta tem que ser resolvida rapidamente, apenas são instrumentais e provisórias e não podem ser utilizadas para obter resultados definitivos, ou seja, não podem ser usadas para obter decisões de mérito, no entender do Professor José Carlos Vieira de Andrade[6]. Assim, em bom rigor podemos dizer que esta condição legal trata-se de uma definição normativa, na medida em que acaba por distinguir entre processos principais urgentes e os processos cautelares, sendo que os primeiros são os únicos processos do CPTA em que tem de existir uma urgência presente, uma vez que nos restantes, o legislador pressupõe ou presume a urgência.

A legitimidade e o pedido:

A legitimidade para esta intimação pertence ao titular do direito, liberdade ou garantia, embora se possa admitir a intervenção do Ministério Público quando exista interesse público a tutelar, e pode ser dirigido à Administração ou a particulares, designadamente concessionários para suprir a omissão, por parte da Administração, das providências adequadas a prevenir ou reprimir condutas lesivas dos direitos, liberdades e garantias do interessado. A dedução do pedido deve conter condenação negativa ou positiva por parte da Administração, podendo até consistir na emissão de um ato administrativo de acordo com os artigos 109.º/1 e 109.º/3 CPTA.

A tramitação e a sentença:

 O processo pode seguir diversas tramitações, consoante a urgência existente, o Professor Mário Aroso de Almeida entende que existem quatro modelos distintos: o modelo normal, em que uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz com maior urgência, tendo este que proferir o despacho liminar no prazo máximo de 48 horas, no qual, sendo a petição admitida, é ordenada a citação da outra parte para responder no prazo de sete dias, de acordo com o artigo 110.º/1 CPTA; o modelo mais lento do que o normal, em que o juiz pode ainda ordenar que o processo siga os trâmites previstos no capítulo III do título II, reduzindo assim os prazos para metade, quando a complexidade da matéria o justifique, de acordo com o artigo 110.º/2 CPTA; o modelo mais rápido do que o normal, para quando exista especial urgência ao abrigo do artigo 110.º/3 a) CPTA, em que o juiz pode optar por uma tramitação acelerada, encurtando o prazo de resposta do requerido e, por fim, o modelo ultra-rápido, em que se opta por uma tramitação simplificada, realizando uma audiência oral de julgamento, no prazo de 48 horas, de acordo com as alíneas b) e c) do artigo 110.º CPTA[7]. Assim, podemos dizer que a tramitação varia consoante a urgência do caso concreto, sendo que esta é avaliada pelo juiz, que deve ser entendida como um “poder-dever” destinado à proteção de direitos fundamentais, tratando-se assim de uma manifestação da ideia do imperativo constitucional do juiz como responsável pelo cumprimento da Constituição[8].

 O processo culmina com uma decisão definitiva, uma condenação, dirigida à Administração ou ao particular, para que adotem uma conduta positiva ou negativa num determinado prazo, que se revela indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, da tutela requerida de acordo com o artigo 111.º CPTA. Caso a intimação não seja respeitada, existe lugar ao pagamento de sanção pecuniária compulsória, fixada pelo juiz na decisão de intimação ou em despacho posterior, segundo o disposto no artigo 169.º, sem prejuízo do eventual apuramento de responsabilidade civil, disciplinar ou criminal que possa existir.

            Relativamente à execução das sentenças, aplicam-se as regras prescritas para a execução de sentenças condenatórias, incluindo as relativas à responsabilidade civil, disciplinar e criminal. De acordo com o artigo 111.º/4 e 169.º CPTA, o juiz fixa ainda o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória pelo responsável, em caso de incumprimento, na decisão ou em despacho posterior.

Recursos jurisdicionais:

Quando haja lugar à improcedência de pedidos de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias pode sempre recorrer-se, independentemente do valor da causa, ao abrigo do artigo 142.º/3 a) CPTA. Relativamente às intimações procedentes, o recurso, quando admissível, tem um efeito meramente devolutivo de acordo com o prescrito no artigo 143.º/2 CPTA, independentemente da ponderação dos danos que esse efeito possa causar.

Distinção relativamente a outros meios de tutela:

Cabe ainda analisar que ambas as intimações distinguem-se dos demais processos urgentes previstos, na medida em que visam a defesa de diferentes bens jurídicos, seguem uma tramitação diferente e a decisão do juiz não configura, em princípio, uma intimação. Distinguem-se também dos restantes processos que seguem a forma de ação administrativa comum ou especial, pois estes visam proteger uma globalidade de pretensões e salvaguardar inúmeros direitos e interesses dos particulares e, ainda, porque estes não seguem uma tramitação célere, nem especialmente sumária, excepto quando se trata de processos sumaríssimos, cuja tramitação ainda se torna mais leve do que nas intimações. Distinguem-se também dos processos cautelares na finalidade que prosseguem e pelo facto de os meios cautelares terem por característica a instrumentalidade e provisoriedade das medidas.

Cláudia da Silva Bernardino

4ºA, Sb.9 N.º 57004

Bibliografia:

VIEIRA DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 13ª edição, Almedina, Coimbra, 2014.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo Administrativo», 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2016.

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudos sobre a Reforma do Processo Administrativo», AAFDL, Lisboa, 2005.

SOFIA DAVID, «Das intimações – Considerações sobre uma (nova) tutela de urgência no Código de Processo nos Tribunais Administrativos», Almedina, Coimbra, 2005.

Cláudia da Silva Bernardino, n.º 57004.

4ºA, Subturma 9

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[1] Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, «Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudos sobre a Reforma do Processo Administrativo», AAFDL, Lisboa, 2005, pp. 356.

[2] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 13ª edição, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 226.

[3] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo Administrativo», 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2016, pp. 390

[4] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 13ª edição, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 244.

[5] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 13ª edição, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 244.

[6] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 13ª edição, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 246.

[7] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo Administrativo», 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2016, pp. 392-393.

[8] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 13ª edição, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 249.