O
CONTENCIOSO ELEITORAL
A Constituição da República Portuguesa estabelece
no artigo 113º/7 que O julgamento
da regularidade e validade dos atos de processo eleitoral compete aos tribunais.
Por sua vez, o contencioso
eleitoral administrativo encontra-se previsto no artigo 98º do CPTA, seguindo a
forma de Ação Administrativa Urgente, de acordo com o artigo
36º/1/a' e 97/1/a).
Evolução
Histórica
Uma
das grandes linhas de reforma do contencioso administrativo, em 2004,
prendeu-se com a aposta no princípio da simplificação da estrutura dos meios
processuais.[1]
A reforma
procurou dar resposta à evolução do quadro constitucional, uma vez que o art. 268º/4
CRP visou garantir ao particular um direito
à tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente
protegidos. Resulta daqui a necessidade de criação de tutela jurisdicional
urgente.
Os
processos urgentes estão expressamente regulados no CPTA como processos
principais.
A redação
dada pela Lei n.º 63/2011, de 14 de Dezembro tratava os processos urgentes como
impugnações urgentes.
No
preâmbulo do projeto de Decreto-Lei, alarga-se o âmbito do meio processual de
contencioso eleitoral, assinalando-se que [a]
alteração do artigo 15.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto é orientada pelo
propósito simplificador de deixar de fazer corresponder uma forma de processo
específica às ações de declaração de perda de mandato ou de dissolução de
órgãos autárquicos ou entidades equiparadas, submetendo essas ações, por
remissão, aos termos do processo do contencioso eleitoral, previstos no Código
de Processo nos Tribunais Administrativos.
A redação
dada pelo Decreto-Lei nº214-G/2015 vem mudar a sua designação, passando a chamar-se
Ação administrativa urgente. Esta
mudança justifica-se, essencialmente, pelo facto de as sentenças não se
limitarem a decidir pedidos impugnatórios.
O
legislador consagra, assim, mecanismos de resolução célere e flexível dos
litígios da justiça administrativa, por necessidade de urgência e para garantir
a utilidade da justiça. Nesse sentido, optou por uma tramitação simplificada,
contornando assim o tempo que, em muitos casos, excede o razoável.
Contextualização:
Processos Urgentes e Cautelares
Os
processos urgentes principais encontram-se no art. 36º CPTA - o contencioso
eleitoral, o contencioso dos procedimentos de massa, o contencioso
pré-contratual, a intimação para prestação de informações, consulta de
documentos ou passagem de certidões e a intimação para defesa de direitos
liberdades e garantias. Como o próprio art. 36º/1 CPTA refere[2], os
processos elencados não são os únicos processos com carácter urgente.
Assim, situações que
necessitem de obter uma decisão de mérito, definitiva, em tempo curto, ficam
salvaguardadas por estes processos urgentes.
Apesar do
art. 36º/1 f) CPTA fazer referência às providências cautelares, pelo facto de
serem também processos de carácter urgente, a verdade é que se distinguem dos
restantes processos elencados no artigo por não serem suscetíveis de ser
considerados como processos principais, devido ao seu carácter instrumental. Os
processos principais, por sua vez, caracterizam-se por uma cognição plena, ao
invés das providências cautelares.
Incidirei
especialmente sobre o contencioso eleitoral.
Ratio
O CPTA
autonomizou esta ação administrativa urgente nos arts. 97º/1 a) e 98º.
Entende-se que a resolução de questões eleitorais não poderá ter a demora
normal dos restantes processos. Como refere VIEIRA DE ANDRADE, as sentenças de provimento não teriam a sua
utilidade normal, pois que, em virtude da impossibilidade prática de
reconstituição da situação hipotética, raramente seriam suscetíveis de execução
específica. Isto quer pela brevidade
e urgência do processo eleitoral, quer ainda pela duração limitada dos mandatos.
Refere ainda que a autonomização desta ação
sempre se impôs para assegurar a utilidade das sentenças e a proteção eficaz
dos interessados. [3]
Os
problemas suscitados por atos eleitorais carecem de resolução acelerada, pelo
que devem ser proferidas sentenças em tempo útil para a proteção eficaz dos
interessados, podendo assim garantir-se o respeito pela tutela jurisdicional efetiva
dos administrados, nos termos do art. 2.º/1 CPTA e arts. 20.º e 268.º/4 CRP.
Para que
haja uma proteção dos direitos de eleger e de ser eleito deve haver uma
jurisdição plena. É este o sentido do art.98º/1 CPTA.
O Acórdão do Tribunal
Constitucional n°09/86, de 18 de Janeiro esclarece a noção de
contencioso eleitoral, na medida em que determina que este constitui uma
possibilidade de controlo tanto do acto eleitoral como de todos os
procedimentos que ocorrem ao longo do processo eleitoral.
Ou seja, o
contencioso eleitoral visa pronúncias definitivas do mérito da causa, não
ficando apenas pela anulação ou declaração de nulidade de atos, mas englobando,
ainda, a possibilidade de condenar as autoridades administrativas. Por outras
palavras, o tribunal pode decretar qualquer providência adequada ao caso.
Âmbito
As eleições
a que se referem são as que respeitam organizações administrativas, aquelas
através das quais se designam os titulares de órgãos administrativos eletivos
de pessoas coletivas públicas.[4]
Nos termos
do art. 4º/1 m) ETAF – que efetua uma delimitação por via positiva e por via
negativa -, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a
apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a contencioso eleitoral relativo a órgãos de
pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro
tribunal.
Ficam
assim, à partida, excluídas, do âmbito de jurisdição, quaisquer pessoas coletivas
privadas. No entanto, esta questão levanta alguma controvérsia. Por um
lado, VIEIRA DE ANDRADE parece defender que os atos
eleitorais de pessoas coletivas privadas, mas de interesse público, não se
encontram abrangidos pelo âmbito da jurisdição administrativa.
PEDRO
GONÇALVES, por outro lado, sustenta que integram a jurisdição
administrativa, os atos eleitorais das pessoas coletivas privadas que vejam o
seu processo eleitoral ser alvo de regulação especial de direito
administrativo, dando o exemplo das federações desportivas.
Desta
forma, insere-se na competência dos tribunais administrativos, por exemplo, a
impugnação da eleição para vogais da junta de freguesia e para presidente e
secretários da mesa da assembleia de freguesia, assim como a eleição para
presidente e secretários da mesa da assembleia municipal. Seguem, ainda, o
regime estabelecido no CPTA, relativamente ao contencioso eleitoral, as
eleições para órgãos de universidades, escolas e hospitais.
Fora desta
jurisdição ficam, por exemplo, as eleições para a Assembleia da República e
para as Assembleias Legislativas Regionais - cuja competência está atribuída à
jurisdição constitucional, dado o artigo 8º da Lei do Tribunal Constitucional -
ou mesmo eleições como a do Conselho Superior de Magistratura - cuja
competência está atribuída ao Supremo Tribunal de Justiça, segundo o art. 145º
da Lei 21/85.
A
delimitação do conceito de atos de
administração eleitoral tem que ter em atenção as razões subjacentes à
atribuição desta competência ao Tribunal e o regime processual previsto para a
assegurar. Por esta razão ficam ainda excluídos do contencioso eleitoral as
eleições para os órgãos das autarquias locais.
Legitimidade
Verifica-se,
no art. 98º/1 CPTA, um desvio ao regime geral do art. 55º CPTA, na medida em
que circunscreve a legitimidade aos eleitores e elegíveis, incluindo, nos casos
de omissão nos cadernos ou nas listas, as pessoas cuja inscrição foi omitida. A
este respeito tem especialmente relevância o facto de não se prever a
possibilidade de ação pública, de ação popular[5] ou de ação coletiva.
Parece
aceitável que, quando uma pessoa coletiva ou órgão administrativo puderem estar
representados no órgão eletivo, nos termos do regulamento eleitoral, possam
invocar a sua legitimidade para a impugnação dos atos relativos ao processo
eleitoral.
Quanto ao Ministério Público, a sua intervenção
parece ficar reduzida à prevista no artigo 85º. Podemos encontrar
fundamento para esta exclusão do Ministério Público nas regras de Processo de
matriz Europeia e mesmo na orientação do Tribunal Constitucional, no
que concerne à imparcialidade do Tribunal, que vieram restringir
os seus poderes.
Em sentido contrário, ISABEL CELESTE considera que
nada obsta a que o Ministério Público, no exercício das suas funções de
defensor da legalidade democrática e representante do Estado, o possa
fazer - 219º CRP e 51º ETAF.
Todavia, se estamos no âmbito do contencioso
eleitoral de entidades públicas, se há ilegalidades no
processo e se cabe ao Ministério Público defender a
legalidade e interesse público, parece não haver razão para retirar
legitimidade ativa ao mesmo num processo tão importante. Desta forma, também ao
Ministério Público deve ser reconhecida a titularidade do direito processual de
impugnação em defesa da legalidade, apesar de não ser expressamente
reconhecido.[6]
Não estando
estabelecida nenhuma regra de legitimidade passiva, relativamente a este
processo, é de aplicar a regra do art.10º/2 CPTA.
Procedimento
Perante um
processo urgente compreende-se que os prazos sejam mais curtos - sete dias a
contar do conhecimento do acto ou da omissão, nos termos do art. 98º/2 CPTA e
na falta de disposição especial - e que até corram em férias - conforme o
disposto no art. 36º/2 CPTA.
O tribunal
pode intimar a entidade competente para proceder à reformulação do processo
eleitoral, repetir as eleições e pode até fixar o próprio resultado eleitoral.
Assim, o juiz resolve a questão em termos plenos.
Relativamente
ao anterior art. 98º/3 CPTA, o Acórdão de 08-02-2007 dispunha que O artigo 98º nº 3 do CPTA consagra o
princípio da impugnação unitária do acto eleitoral, de que resulta não ser
permitida a impugnação dos atos anteriores à eleição, a não ser os relativos à
exclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos ou listas eleitorais.
Com efeito,
a norma que resultou da revisão de 2002/2004 opta pela impugnação unitária, admitindo apenas a impugnação autónoma em caso
de exclusão/omissão de eleitores/elegíveis. De acordo com este princípio,
apenas é possível impugnar o ato final do procedimento, dado que só este
ato atinge de forma direta a esfera jurídica do autor.
Atualmente,
encontra-se previsto que a ausência de reação
contra os atos relativos à exclusão, inclusão ou omissão de eleitores ou
elegíveis nos cadernos eleitorais, e demais atos com eficácia externa
anteriores ao acto eleitoral, assim como cada acto eleitoral adotado, no âmbito
de procedimento encadeados, impedem o interessado de reagir contra as decisões
subsequentes com fundamento em ilegalidades de que enfermem os atos
anteriormente praticados. É possível, deste modo, uma estabilização
eleitoral.[7]
Durante a
tramitação, são igualmente curtos os prazos. Será de cinco dias para a
contestação - art. 98º/4 a) CPTA -, cinco dias para a decisão ou para a
submissão do processo a julgamento - art. 98º/4 b) CPTA - e de três dias para
outros atos - art. 98º/4 c) CPTA.
O contencioso eleitoral
segue a tramitação da ação administrativa, como refere o art. 97º/1, assim
remetendo para os arts. 50º a 96º CPTA.[8]
No que toca à tramitação deixamos de ter um artigo
99º, restringindo-se apenas ao nº4 e nº5 do artigo 98º CPTA. Não houve
alterações a nível de prazos do art. 98º/4. O nº5 continua a prever uma
formalidade a cumprir pelos juízes a cumprir quando o processo seja da
competência de tribunal superior. [9]
Recurso
A Lei nº
85/89, de 7 de Setembro, aditou ao art. 8º da LTC uma alínea f),
competindo ao Tribunal Constitucional julgar
os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos definitivos e
executórios praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos
da administração eleitoral.[10]
Esta lei passou ainda a
estipular um processo específico para a impugnação destes atos, regulado nos
termos do art. 102º-B da LTC - onde se prevêem recursos de deliberações da
Comissão Nacional de Eleições (n.ºs 1 a 6) e recursos de decisões de outros
órgãos da administração eleitoral (n.º 7).
ESPERANÇA
MEALHA refere que este recurso
contencioso apresenta particularidades, uma vez que o Tribunal
Constitucional atua como tribunal administrativo, julgando atos
administrativos. Defende ainda que o recurso tem por objeto os atos de administração eleitoral da CNE e,
residualmente, os atos de outros órgãos de administração eleitoral cuja
impugnação judicial não esteja contemplada em recurso especificamente regulado
nos diversos regimes eleitorais.
No Acórdão n.º 472/98 é possível
ler-se que a intervenção do Tribunal
Constitucional no processo eleitoral visa, fundamentalmente, assegurar a
genuinidade da expressão da vontade política dos eleitores no acto eleitoral.
Obtida essa expressão, ou seja, apurado o
resultado final da votação, não subsistem razões para persistir a intervenção
do Tribunal Constitucional no processo eleitoral, tudo se reconduzindo aos
parâmetros normais do contencioso administrativo.”
Analisado o
regime do Contencioso Eleitoral de forma sintética, demonstra-se, assim, a
importância destes processos que visam, sobretudo, defender situações que não
ficariam acauteladas se seguissem uma tramitação normal.
Bibliografia:
•
AMARAL, Freitas do e ALMEIDA, Mário Aroso de, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
Administrativo, 3ª Edição Revista e Atualizada, Almedina.
•
ANDRADE, José Vieira, A Justiça Administrativa (Lições), 14ª
Edição, 2015.
•
GONÇALVES, Pedro Costa, Entidades privadas com poderes
administrativos, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 58, 2006.
•
MEALHA, Esperança, Recurso contencioso dos atos de
administração eleitoral : notas ao artigo 102.º-B da Lei do Tribunal
Constitucional, In: 35º aniversário da Constituição de 1976 / [organizado pelo]
Tribunal Constitucional, Coimbra Editora, 2012.
[1]
FREITAS DO AMARAL e
AROSO DE ALMEIDA, Grandes
Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª Edição Revista
e Atualizada, Almedina, p.98 e 99.
[2] Sem prejuízo dos demais casos previstos na lei.
[3] JOSÉ VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 14ª
Edição, Almedina, 2015, p.215.
[4] JOSÉ VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p.215.
[5] Quanto à possibilidade de ação popular,
conseguimos, de facto, encontrar razão para a sua não previsão. Com
efeito, a ação popular não pretende atacar ilegalidades, mas sim proteger
interesses constitucionalmente relevantes. A reconhecer que este é um interesse
a tutelar por via de ação popular e, por essa via, admitir que qualquer pessoa
pode intentar ação em tribunal, o leque de pessoas com legitimidade
estender-se-ia demasiado. Provavelmente, a um nível que prejudicaria os
tribunais e os próprios órgãos e titulares que constantemente teriam a sua
legitimidade no cargo questionada judicialmente.
[6] FREITAS DO AMARAL e AROSO DE ALMEIDA.
[7] No panorama constitucional, tem-se defendido que o
procedimento eleitoral está sujeito ao Princípio da aquisição progressiva dos atos,
o que significa que este tem de seguir obrigatoriamente determinadas fases, só
sendo possível a passagem à fase seguinte quando a fase anterior esteja
definida. Este princípio pretende evitar que impugnações extemporâneas tornem
impossível a realização dos atos eleitorais nas datas pré-fixadas, bem como
impedir a realização de atos eleitorais anuláveis por vícios prévios.
[8] Contudo, revela algumas especificidades, tais como os
prazos que serão encurtados.
[9] O STA tem sempre competência nas eleições previstas no
ETAF, nos termos do artigo 24º/1/b.
[10] Verifica-se no Acórdão 208/2009 que o
Tribunal Constitucional tem feito uma interpretação corretiva da expressão definitivo e executório, no sentido de
considerar como suscetibilidade de causar
lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos.
Pedro Faria
Nº 56791
Turma B / Subturma 9
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