O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

INTRODUÇÃO

NOÇÕES HISTÓRICAS

PAULA MARÇALO salienta que embora com origens bem mais remotas - a doutrina portuguesa convém em que o aparecimento do Ministério Público, como organização estável e permanente, se verificou, entre nós, no século XII. [1]

Mas só a Constituição da República Portuguesa nascida do regime de 1974 sistematizou o Ministério Público em capítulo próprio e consagrou expressamente a sua autonomia.

A 1 de Janeiro de 2004, com a entrada em vigor do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), foi criado um novo paradigma de justiça administrativa, que não deixou ileso o modelo tradicional do Ministério Público.

NOÇÕES GERAIS

Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, é seguro afirmar que o paradigma de Ministério Público acolhido pela Constituição de 1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo, subtraído à dependência do poder executivo, e erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas das dos juízes.[2]

Já no site do Ministério Público, pode ler-se que o Ministério Público é uma magistratura de iniciativa que detém um poder judiciário autónomo. É uma autoridade pública, faz parte do poder judicial, pelo que também é uma autoridade judiciária. O Ministério Público não é órgão da administração pública; não é órgão do poder político, executivo ou legislativo; não é tribunal (apesar de o integrar) nem juiz; não é advogado do Estado.[3]

DESENVOLVIMENTO

FUNÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Para GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, as funções do Ministério Público podem agrupar-se em quatro áreas: representar o Estado, nas causas em que ele seja parte; exercer a ação penal; defender a legalidade democrática, intervindo no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade; e, finalmente, defender os interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção, designadamente, os menores, os ausentes, os trabalhadores, etc.[4]

Por outro lado, para SÉRVULO CORREIA, as funções do Ministério Público são de três ordens - Uma delas é a da ação pública. (...) Uma segunda função do Ministério Público é a da coadjuvação do Tribunal na realização do Direito. A terceira função consiste no patrocínio judiciário do Estado e de outras pessoas representadas por imperativo legal.[5]

Cumpre, então, explicitar e concretizar em que consistem estas funções.

Defesa da legalidade democrática

O artigo 219º/1 in fine CRP determina que cumpre ao Ministério Público defender a legalidade democrática. De igual forma, tal função também se encontra patente no ETAF - art. 51º -, no Estatuto do Ministério Público (EMP) – art. 2º -, bem como na Lei de Organização do Sistema Judiciário (LOSJ) – art. 3º/1.

O Estado é sujeito de direitos e deveres, por isso comparece também nos tribunais, quer como parte ativa, quer como parte passiva.

Quer isto dizer, que o Ministério Público tem legitimidade ativa enquanto ator público. Tem, por isso, legitimidade para: intentar em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, qualquer ação administrativa (artigo 9º/2 CPTA); impugnar um ato administrativo (artigo 55º/1 al.b) CPTA)[6]; assumir, no exercício da ação pública, a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor (artigo 62º/1 CPTA); requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa. Tem ainda o dever de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade, assim como recorrer das decisões de primeira instância que declarem a ilegalidade com força obrigatória geral[7] (artigo 73º/1/3/4 CPTA); quanto à validade total ou parcial de contratos (artigo 77º-A/1 al.b) CPTA), bem como quanto à execução dos mesmos (artigo 77º-A/3 al.c) CPTA); para requerer providências cautelares (artigo 112º/1 CPTA); para interpor recurso de uma decisão jurisdicional, se esta tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais (artigo 141º/1 CPTA), assim como a realizar um pedido de admissão de recurso para uniformização de Jurisprudência (artigo 152º/1 CPTA), entre outros.

Como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, no que respeita à ação pública, ela constitui atualmente o principal poder de intervenção processual do Ministério Público, na sequência da reforma do Contencioso administrativo, que revalorizou o respetivo papel de sujeito processual em detrimento da sua intervenção como "auxiliar do juiz”.[8]

Entende MÁRIO AROSO DE ALMEIDA por ação pública, aquela que é exercida por entidades públicas, no exercício de um dever de ofício, e não por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses.[9] 

Por outras palavras, pode dizer-se que a defesa da legalidade democrática que a CRP atribui ao Ministério Público é entendida como dever de fiscalização dos atos e comportamentos das autoridades públicas e das entidades privadas com poderes públicos, segundo os princípios da legalidade e da juridicidade. Ou seja, o interesse especificamente prosseguido é o interesse público na repressão da violação da legalidade democrática. Está, por isso, em causa uma iniciativa do Ministério Público no sentido de eliminar do ordenamento jurídico atos jurídicos ilegais.

A Representação do Estado

Sobre a representação do Estado pelo Ministério Público existem igualmente vários preceitos dispersos por diplomas normativos. A CRP encarrega-se, no seu artigo 219º/1, de estabelecer que ao Ministério Público compete representar o Estado, seguindo-se, na mesma linha, os restantes diplomas - veja-se, por exemplo, artigo 51º/1 ETAF, artigo 11º/1 CPTA e artigos 2º, 4º/1 e 9º/1 EMP.

Resulta, daqui, que a lei só atribui ao Ministério Público a representação em juízo do Estado e não de outras pessoas coletivas públicas. Mas mesmo quanto à representação do Estado pelo Ministério Público existem várias questões debatidas pela doutrina.

Uma delas diz respeito à questão de saber se o Ministério Público também representa as Regiões Autónomas e as autarquias locais. Uma resposta afirmativa resulta dos artigos 4º/1 e 9º/1 b) do EMP. Porém, nem no ETAF nem no CPTA existe tal referência - o que leva alguns Autores a considerar que, sendo estes diplomas posteriores ao EMP e lei especial relativamente a este, implicam uma derrogação daqueles preceitos na parte em que se referem às Regiões Autónomas e às autarquias locais.

SÉRVULO CORREIA, por sua vez, afirma que extrai-se a ilação de que a representação do Estado é obrigatória, enquanto a das regiões autónomas e das autarquias locais pode ser afastada por vontade dos órgãos competentes destas pessoas coletivas, que a manifestam através da constituição de mandatário no processo.[10]

Por outro lado, no que toca ao tipo de representação, tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que é um órgão do Estado.

No site do Ministério Público é possível ler-se: A competência de representação do Estado está intimamente ligada com a defesa da legalidade democrática, que também é atribuída pela lei ao Ministério Público. Por isso não se trata de um patrocínio, como se de um mandatário se tratasse, mas de uma verdadeira representação orgânica. Porque, mesmo nesses casos, o Ministério Público atua de forma imparcial e isenta e não comandado por qualquer órgão específico do aparelho do Estado. E todos desejamos que os interesses do Estado sejam representados em tribunal dessa forma.[11] 

Para ALEXANDRA LEITÃO tal suscita dúvidas pois o Ministério Público é, de facto, um órgão do Estado, mas não é um órgão da pessoa coletiva Estado.

A verdade é que a epígrafe do artigo 11º CPTA faz referência tanto a patrocínio judiciário como a representação.

Finalmente, cumpre esclarecer ainda que não cabe ao Ministério Público representar o Estado nos litígios que corram perante tribunais arbitrais e julgados de paz.[12] No entendimento de SÉRVULO CORREIA, a 1ª parte do nº2 do artigo 11º do CPTA, que estabelece uma competência de representação do Estado pelo Ministério Público, não abrange os processos de arbitragem administrativa.[13]

Auxilio ao Juiz

Como explica SÉRVULO CORREIA, a sua atividade localiza-se num plano intermédio entre a função jurisdicional e a função administrativa, visto que, não julgando nem pleiteando de acordo com uma pretensão a uma certa decisão de mérito (ao contrário do que sucede quer na ação pública quer no desempenho do patrocínio do Estado), age tão imparcialmente quanto o juiz, zelando pela correção no desenvolvimento do processo e contribuindo consultivamente para a qualidade da decisão.[14]

A reforma do contencioso veio determinar a perda de algum excesso de protagonismo do Ministério Público, o que contribui para o suposto tendencial equilíbrio dos poderes dos intervenientes processuais.

Assim, a intervenção do Ministério Público na discussão de julgamento foi eliminada, mas a sua função como auxiliar do tribunal continua a assumir alguma relevância, designadamente, por exemplo: na pronúncia sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores e bens referidos no nº 2 do artigo 9º, bem como, nos processos impugnatórios, invocando causas de invalidade diferentes das que tenham sido arguidas na petição, assim como solicitar a realização de diligências instrutórias (n^os 2 e 3 do artigo 85º CPTA). Neste sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA esclarece que a intervenção do artigo 85º visa contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicação do direito.[15]

Pode assim concluir-se que a atuação do Ministério Público, além de transversal a todo o processo, assume funções diferenciadas, posicionando-se, no processo, ora como autor, ora como réu, ou, ainda, como auxiliar do Tribunal. 

CONCLUSÃO

Para concluir, questiona-se se o Ministério Público deve continuar a ser representante do Estado ou se deve preocupar-se exclusivamente com a defesa da legalidade democrática.

VASCO PEREIRA DA SILVA afirma que se o Contencioso Administrativo desempenha uma função predominantemente subjetiva... (...) no segundo caso ação pública e ação popular, o Contencioso Administrativo adquire uma função predominantemente objetiva, de tutela da legalidade e do interesse público - a qual, no Estado de Direito, é também uma função essencial da Justiça Administrativa.[16]

Significa isto que o Ministério Público desempenha, simultaneamente, funções estritamente objetivistas (de proteção de certos fins e interesses) — defesa da legalidade democrática e dos valores referidos no artigo 9º, n.º 2, do CPTA — e funções de índole subjetivista, que visam a defesa de uma parte, na qual se inscreve a representação do Estado.

Ora, teoricamente, afigura-se exequível a harmonia entre estas duas funções. Mas isso aconteceria se o MP fosse um robô. No entanto, sendo o MP constituído por pessoas, existe uma componente humana na equação. Ou seja, na prática, seria quase como ter um advogado encarregue de representar determinada empresa e, ao mesmo tempo, fiscalizador máximo da atuação da mesma – representando, por sua vez, todos aqueles que com ela saem lesados. Mais, o Conselho Superior do Ministério Público – órgão responsável pela disciplina e gestão dos quadros do MP – integra sete personalidades indicadas pelo poder político (art. 21º e 22º EMP).

Claro que existe a tentativa de solução do art. 93º do EMP. No entanto, este apenas resolve o problema em juízo. Note-se que estas funções acabam por ser constantes e, consequentemente, o conflito não surgirá apenas nesta circunstância. Parece quase impossível que uma destas funções não saia minimamente prejudicada. Na falta de uma mudança, resta-nos acreditar que seja a de representação do Estado.

BIBLIOGRAFIA

GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, anotação ao artigo 219º, Coimbra Editora, Coimbra, 2010.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013.

PAULA MARÇALO, Estatuto do Ministério Público Anotado, Coimbra Editora, Coimbra, 2011.

SÉRVULO CORREIA et al., A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Separata de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, Coimbra, 2001.

SÉRVULO CORREIA et al., A representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, in Separata de Estudos de Direito da Arbitragem em Homenagem a Mário Raposo, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2015.

VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2009.

Pedro Faria

Nº 56791

Turma A / Subturma 9

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[1] PAULA MARÇALO, Estatuto do Ministério Público Anotado, Coimbra Editora, Coimbra, 2011.

[2] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, anotação ao artigo 219º, Coimbra Editora, Coimbra, 2010.

[3] Disponível em http://ministerio-publico.pt/ministerio-publico-e-o-estado/.

[4] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II.

[5] SÉRVULO CORREIA et al., A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Separata de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, Coimbra, 2001.

[6] Quanto a esta questão já o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público se pronunciou num parecer em 2014, afirmando que defende o SMMP que o Ministério Público deve poder continuar a ter legitimidade para impugnar todos e quaisquer actos administrativos.

[7] Este é um caso de exercício obrigatório do poder de iniciativa processual do Ministério Público.

[8] VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2009.

[9] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013.

[10] SÉRVULO CORREIA et al., A representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, Lisboa, 2015.

[11] Disponível em http://ministerio-publico.pt/ministerio-publico-e-o-estado/.

[12] O Estado será, assim, representado junto dos tribunais arbitrais ou dos julgados de paz pelo membro do Governo que seja sectorialmente competente em razão da matéria e patrocinado por quem este designe para o efeito, podendo, inclusivamente, ser um licenciado em Direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico.

[13] SÉRVULO CORREIA et al., A representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, Lisboa, 2015.

[14] SÉRVULO CORREIA et al., A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público.

[15] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo.

[16] VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso , administrativo no divã da psicanálise.