O papel do Ministério Público na defesa da legalidade à luz do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

O Ministério Público - doravante designado por MP - é um órgão constitucional com competências ao nível das acções penais e administrativas, nas quais se podem integrar o papel de representação do Estado e a defesa da legalidade democrática, pelo disposto no artigo 219º, número 1, da Constituição da República Portuguesa. É ainda um órgão dotado de autonomia, na medida em que não pode haver qualquer tipo de interferência por parte de outros poderes, pelo que vê a sua estrutura assente no princípio da separação de poderes, sendo que apenas se encontra vinculado a critérios de legalidade e a directivas, ordens e instruções que venham previstas no Estatuto do Ministério Público (EMP).[1]

O MP pode desempenhar o papel de autor em processos administrativos, se estiver em causa a proposição de acções no quadro de uma acção pública, nos termos do artigo 15º do CPTA, ou ainda acções que tenham como intuito a defesa de interesses constitucionalmente protegidos. Mas do lado passivo, também se podem atribuir competências a este órgão, na medida em que, nas acções propostas contra o Estado, lhe compete a representação deste.[2] Também em sede de recurso, o MP tem competência para intervir em processos administrativos dos quais não tenha feito parte, se considerar tratar-se de matéria que diga respeito à defesa dos direitos fundamentais e interesses públicos especialmente relevantes nos termos do artigo 9º/2 do CPTA (ex vi artigos 85º e 146º/1 do CPTA), o que mais uma vez remete o MP, com clarividência, para a problemática da defesa da legalidade e suas atribuições nesta matéria. Mais ainda se acrescenta, que o MP pode intervir nos recursos jurisdicionais que não tenha interposto, sendo-lhe conferida a possibilidade de interpor recurso jurisdicional de uma qualquer decisão ilegal, ou mesmo para uniformização de jurisprudência ou de revisão, nos termos dos artigos 141º/1, 152º/2 e 155º do CPTA.[3]

 

Ora, ainda no âmbito da salvaguarda da legalidade, o MP tem de igual modo a obrigação de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, nos termos do artigo 73º/1/b) do CPTA, sendo que quando os efeitos de uma norma se produzam apenas com intervenção de um acto administrativo de aplicação, o MP pode suscitar a questão da ilegalidade da norma solicitando a sua desaplicação ou ainda pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral[4]. Relativamente a esta última, nos termos do número 4 do referido preceito, a sua intervenção terá subjacente um dever de actuação, na medida em que tome conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade. O MP terá ainda legitimidade para requerer a declaração de ilegalidade por omissão de normas cuja adopção é requisito para a procedência de actos legislativos desprovidos de regulamentação e que assim o necessitem, nos termos do artigo 77º/1 do CPTA. [5]

O artigo 51º do ETAF estipula que “compete ao Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere”. Anteriormente, na redacção do preceito dada pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, constava uma referência à “lei processual”[6], referência essa que foi eliminada com a Revisão do ETAF, algo que aos olhos de Paulo Dias Neves exprimiu a intenção do legislador em excluir a referência aos poderes do MP como vistos através de um sentido mais lato, na incumbência do CPTA e das leis de processo. Igualmente no artigo 3º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, é de novo reforçado o papel do Ministério Público na defesa da “legalidade democrática, nos termos da Constituição da República Portuguesa, do respectivo estatuto e da lei”. De igual modo, o artigo 1º da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, atinente ao Estatuto do Ministério Público, estipula que o Ministério Público defende os interesses que a lei determinar e defende a legalidade democrática. No que em particular à defesa da legalidade democrática concerne, refiram-se as alíneas e), g), l) e p) do artigo 3º/1 da presente lei, nos termos das quais, o Ministério Público se encontra encarregue da defesa de interesses colectivos e difusos, tendo legitimidade para intervir em todos os processos que envolvam interesse público.[7]

Ora, o facto de as competências atribuídas ao Ministério Público, no domínio da defesa da legalidade democrática, constarem de variados diplomas avulsos, como os referidos supra, remete-nos para a importância dos conceitos de transparência e legitimidade na orientação da vida dos particulares, conceitos esses que pautam a actuação pública e permitem observar o princípio da legalidade, exigível à própria vivência dos órgãos públicos. 

Importa questionar se a legalidade democrática aqui patente, se consubstancia em toda e qualquer ilegalidade administrativa, ou se, pelo contrário, com ela devem relacionar-se elementos específicos e merecedores de atenção por parte do Ministério Público. Na opinião de Paulo Dias Neves, deve estar em causa uma ilegalidade administrativa qualificada, na medida em que se deve atender à importância dos interesses em causa e ao próprio grau de intensidade da lesão. É precisamente ao legislador que cabe definir estes parâmetros e a própria definição de ilegalidade administrativa, para evitar um cenário de incerteza num domínio que, pelo contacto próximo entre instituições de direito público e particulares, se poderia afigurar problemático. Apesar de o artigo 9º/2, alusivo à acção pública, do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, referir que o MP tem legitimidade para intervir em processos que se destinem à defesa de determinados valores constitucionalmente protegidos, indicando-os, bem como “(…) para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais”, não faz alusão a competências legais concretas, plasmadas em diplomas como o CPTA ou o ETAF, de que o MP possa dispor quando confrontado com essas situações.[8] Nesse sentido, é ao Procurador-Geral que compete fornecer as instruções a que deve obedecer a actuação dos magistrados do MP[9], devendo-se paralelamente atender à Circular nº 11/2012, de 28 de Agosto, no âmbito da qual é conferida primazia à protecção de direitos fundamentais dos cidadãos, interesses públicos especialmente relevantes ou algum dos valores constantes do artigo 9º/2 do CPTA. A Circular menciona ainda que o MP deve impugnar os actos nulos “por força de disposição legal expressa”, mas tendo como referência o artigo 134º/3 do CPA (actual 162º/3 CPA), ou seja, tendo em conta a possibilidade de existência de efeitos decorrentes de situações que derivem de actos nulos, e que por isso, em princípio, não manifestariam quaisquer efeitos jurídicos.[10] Portanto, constata-se que não existe apenas uma obrigação, ou, diga-se, um comando de actuação direccionado ao MP na impugnação de actos nulos que atentem contra o princípio da legalidade, mas também uma certa margem de liberdade na apreciação e valoração dessas mesmas situações subjacentes. 

Importa realçar, não olvidando, que a intervenção do MP nas acções relativas à defesa e protecção de direitos fundamentais, liberdades e interesses constitucionalmente protegidos, surge configurada como uma intervenção garantística dos direitos atribuídos aos particulares através de lei formal, como uma tutela da parte mais fraca. No passado, enquanto as funções garantísticas do MP eram sobretudo relativas à acção penal, hoje em dia verifica-se uma tendência para o alargamento da sua competência a questões que se prendem com a ilegalidade de actos praticados pelo poder público e não por particulares. Como corolário da defesa da legalidade, só pode fazer sentido a presença do princípio da separação de poderes na actuação do MP, justificando-se a sua não eleição de uma forma democrática e directa pois não é relevante o interesse da comunidade, mas tão-somente o respeito e comprometimento pela defesa da legalidade, numa óptica imparcial.[11]

Para o professor Vasco Pereira da Silva, a acção pública assume-se como o principal poder de intervenção processual do MP[12]. Na óptica do professor Mário Aroso de Almeida, a defesa da legalidade democrática tem inerente um sentido de fiscalização relativamente aos actos das autoridades públicas e das entidades privadas que actuem com poderes de autoridade. Portanto, o caminho processual do MP é percorrido tendo como ponto de partida e, ao mesmo tempo, como objectivo último, a prossecução do interesse público.[13]

 

Mais ainda se poderá dizer que, sem considerar concretamente a actuação do MP, e consequentemente pensando numa óptica mais abrangente, infere-se que é ao próprio Contencioso Administrativo que cabe, directamente, tutelar e zelar pela defesa da legalidade e do interesse público, missão essa levada a cabo pelos mecanismos da acção pública e da acção popular. Solicita-se, deste modo, a intervenção do MP para a defesa de posições substantivas dos particulares, de acordo com os valores consagrados na CRP, e ainda para a impugnabilidade de actos administrativos que se prendam directamente com uma tutela de legalidade e interesse público. Contudo, o professor apela a que se afira, em primeiro lugar, a natureza da acção, para que se possa perceber seguidamente qual o meio processual de impugnação em causa, tendo em conta que se estiver em causa uma acção para a tutela de um direito, o critério de impugnabilidade será determinado pela lesão dos direitos dos particulares, enquanto se se tratar de uma acção para defesa da legalidade, a recorribilidade depende da eficácia externa do acto. Na opinião do professor, a redacção do artigo 51º/1 do ETAF não conduz a um correcto entendimento, pois, transparece a ideia de que se trata de um critério englobado no outro – neste caso, o critério da lesão de direitos englobado no critério da eficácia externa - em vez de se lhes fazer alusão enquanto critérios autónomos. [14]

 

Conclui-se pelo elevado peso que o Ministério Público, enquanto órgão constitucional, detém actualmente no sistema de contencioso administrativo português, algo que se manifesta como o produto de uma reforma progressiva, quer no sistema de contencioso administrativo, quer nos valores que constituem a base do sistema de direito democrático e plurilegislativo. Deixou assim de se encarar o MP como órgão com uma estreita proximidade com o juiz, para se passar a vê-lo como um órgão independente e imparcial, que prima pela defesa dos direitos constitucionalmente protegidos dos particulares, surgindo assim como um instrumento relevante para a efectividade dos direitos dos cidadãos.

Inês Ferreira Lourenço

Turma A, Subturma 9, Nº 56972

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[1] Cfr. Artigos 219º/2 CRP; 2º/1 e 75º/1 EMP.

[2] No mesmo sentido, cfr. Artigo 51º ETAF.

[3] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016, pp. 63.

[4] Cfr. Artigo 73º/3 alíneas a) e b) do CPTA.

[5] SILVA, Cláudia Alexandra dos Santos, O Ministério Público no actual Contencioso Administrativo português, Revista Electrónica de Direito Público, Vol. III, Nº 1, 2016.

[6] Cfr. Artigo 51º da Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro “Compete ao Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere”.

[7] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre a defesa da legalidade pelo Ministério Público no CPTA revisto – Comentários à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL Editora, 2ª edição, 2016, pp. 328 e ss.

[8] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre a defesa da legalidade pelo Ministério Público no CPTA revisto – Comentários à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL Editora, 2ª edição, 2016, pp. 330 e ss.

[9] Cfr. Artigos 10º/c) e 12º/2/b) do EMP.

[10] Cfr. Artigo 162º/1 CPA.

[11] FERRAJOLI, Luigi, Para um Ministério Público como instituição de garantia, Revista do Ministério Público, Nº 153, Ano 39, 2018, pp. 21 e ss.

[12] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2013, pp. 271.

[13] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016, pp 60 e ss.

[14] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2013, pp. 343 ss.