O Ato Político e a sua Isenção face ao Controlo Judicial
Introdução
Com
o respetivo comentário pretende-se analisar o conceito de ato político,
diferenciando-se assim do conceito de ato administrativo. Este tema é de uma
enorme importância para o Direito Contencioso Administrativo, visto que a sua
diferenciação resulta numa sujeição ou não face à jurisdição administrativa.
Poderemos ter em causa por parte do Executivo uma salvaguarda, uma espécie de
benefício perante o controlo jurisdicional. Relativamente ao ato administrativo
tal é inconcebível, dado que de acordo com a Constituição da República
Portuguesa, os atos administrativos podem sempre ser impugnados de acordo com
os números 4 e 5 do artigo 268º, dando destaque a uma proteção dos direitos dos
administrados.
Consideramos
de extrema relevância enunciar esta proteção, pois esta impugnabilidade nem
sempre se manifestou, dado que em tempos precedentes à revisão de 2015 do CPA
punha-se em causa a natureza administrativa de certos atos dependendo da
entidade que o praticava e da forma sob a qual seria praticado.[1]A evolução ocorrida ao
longo do tempo foi conduzindo à necessidade de equiparar os atos
administrativos emitidos por órgãos públicos, que integram a Administração
Pública aos que não a integram ou até mesmo aos atos emitidos por entidades
privadas ao abrigo de disposições de Direito Administrativo.
Começarei
por fazer uma breve análise sobre a evolução doutrinária e legal do conceito de
ato político e as várias conceções que foi alvo. Para concluir apresentarei o
tema numa vertente mais atualista comparando com um caso jurisprudencial sobre
o tema.
O
artigo 4º do ETAF, contém, nos seus nº 3 e 4, um conjunto de previsões que
identificam tipos de litígios que se encontram excluídos do âmbito da
jurisdição administrativa. Dispõe a alínea a), nº3 do artigo 4º do ETAF a
exclusão do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a impugnação de atos
praticados no exercício da função política. Não foi definido de forma explícita
o conceito de atos praticados no exercício da função política, mas para efeito
de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, tem em vista apenas no
ETAF a sua exclusão por se incluir na jurisdição de outros tribunais. A
referida omissão de definição do que deve se entender por atos praticados no
exercício da função política tem como consequência terem os tribunais administrativos,
na sua prática, de definirem esse conceito.
Certamente
existem casos, aos quais será clara a verificação da apreciação de atos pelos
tribunais administrativos, o ponto da questão dá-se relativamente para os casos
de fronteira, onde já não é tão linear a apreciação para o agente ativo do
serviço público de justiça administrativa, ou seja, colocam-se problemas de
demarcação nas próprias áreas da função jurisdicional e da função
administrativa, à face do princípio constitucional da separação e interdependência
dos poderes. Desta exclusão do âmbito da jurisdição administrativa quanto aos
atos políticos, não se pode concluir, necessariamente que o controlo judicial
fica afastado da legalidade de tais atos, mas sim que, a ser possível esse
controlo, ele não se insere na jurisdição administrativa e sim apenas numa
vertente política[2].
Assim por exemplo no caso de uma nacionalização, esta tanto pode constituir uma
decisão política se estiver integrada na política económica geral que o Governo
traçou e pretende implementar, como pode advir de uma decisão meramente
administrativa e por conseguinte ser impugnável se estiver em causa razões
estritamente económicas para integrar o setor empresarial do estado, aqui está
uma diferença essencial para ver se é suscetível de controlo judicial ou não. É
esta a questão que tem potenciado uma perigosa tendência, cada vez mais comum,
na tentativa de se obter ganhos imediatos e se procurar “judicializar” a função
política e legislativa do Governo e dos restantes órgãos de soberania.
Freitas
do Amaral quanto à definição de função política afirma[3]: “a política, enquanto
atividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral
da coletividade. A administração pública existe para prosseguir outro objetivo:
realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política”. O objeto
da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu
destino coletivo. O da administração
pública tem em vista a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas
de segurança, cultura e bem-estar económico e social. Esta ao contrário da
função política tem natureza executiva, consistindo em pôr em prática as
orientações tomadas a nível político”. Com efeito, “consideram-se decisões dos
órgãos da administração aquelas que ao
abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa
situação individual e concreta”, estando regulado nos artigos 120º do CPA e 51º
do CPTA[4], o que quer dizer que para
qualificar um ato como administrativo têm que estar preenchidos certos
requisitos[5]: tem que se traduzir na
conduta de um órgão ou agente da administração, proferido a coberto de normas
de direito público, tem que se destinar a prosseguir os interesses postos na
lei e por último tem que produzir efeitos jurídicos num caso concreto, afetando
os direitos ou interesses legitimamente protegidos do seu destinatário.
Ao
contrário do que alguns dos autores defendem, este autor considera como não
sendo atos políticos os atos que imponham sacríficos aos particulares em nome
do interesse público, tais como expropriações, nacionalizações, requisições e a
constituição de servidões administrativas independentemente de estes poderem
ter consequências políticas. Defende com particular importância que se deve
fazer uma interpretação restritiva ao conceito de ato político, sob pena de se
frustrarem os fins de Estado de direito, o que exige que a dita categoria de
atos seja reduzida ao mínimo e principalmente que não seja alargada para além
dos específicos limites da função política[6].
Já
foi assim analisado a delimitação das funções estaduais, e regra geral, os
tribunais administrativos e fiscais não podem fiscalizar os atos que exprimem o
exercício da função política e legislativa, mas ainda assim existem certos
casos em que há de certa forma uma exceção[7], ou seja, embora emanados
sob a forma de ato legislativo, contêm decisões materialmente administrativas que
não têm de certo modo, do ponto de vista material uma manifestação do exercício
da função legislativa, assim nestes casos a sua impugnação é possível, como
resulta da própria CRP nos artigos 52º/1 e 268º/4. O primeiro artigo traduz a
regra no direito português, ou seja, a tutela só existe nos casos expressamente
previstos pela lei, representando assim a tutela sobre a administração
indireta, o segundo consagra então a impugnabilidade de todos os atos
administrativos, independentemente da sua forma.
Os
atos legislativos do ponto de vista formal são fáceis de identificar uma vez
que na CRP no respetivo artigo 112º estabelece as formas típicas que podem
revestir, já quanto aos atos políticos é extremamente importante determinar
quando é que estamos perante um ato jurídico que exprime uma função política. A
doutrina e jurisprudência afirmam que[8]: “a função política
corresponde à prática de atos que exprimem opções fundamentais sobre a
definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da coletividade”. Por
sua vez, Miguel Nogueira de Brito define como[9]: “A atividade
administrativa funciona a jusante da função política, revestindo, no essencial,
natureza executiva e complementar visto se destinar a pôr em prática as
orientações gerais traçadas pela política com vista a assegurar em concreto a
satisfação das necessidades coletivas de segurança e de bem-estar das pessoas”.
Análise
jurisprudencial
Passaremos agora para a
respetiva análise jurisprudencial, mais concretamente o processo 01289/16 de
22-02-2018, quanto ao acordo ortográfico. Este acórdão demonstra perfeitamente
as dificuldades de tudo o que foi exposto até agora, nomeadamente quanto à
delimitação da fronteira entre atos políticos e atos administrativos.
Os autores intentaram uma
ação administrativa contra o Estado, o Conselho de Ministros, a Presidência do
Conselho de Ministros e o Ministério da Educação, querendo impugnar as normas
dos nº 1 e 3 da RCM nº8/2011. Estes alegaram inconstitucionalidades orgânicas,
formais e materiais que determinariam a sua nulidade, exigindo a declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral. Na seguinte fase, ou seja, na fase da
contestação, os réus alegaram que o devido ato era político e não
administrativo, logo, pelo que já foi exposto, este litígio não seria da
competência da jurisdição administrativa, uma vez que tinha por objeto a
impugnação de um ato praticado no exercício da função política, sendo deste
modo um ato inimpugnável.
O STA declarou que era
competente em razão da matéria para conhecer da respetiva ilegalidade, pois o
ato do governo quanto ao AO90 seria na verdade um ato administrativo porque a
definição de uma determinada data para a aplicação do AO90 já seria um ato
administrativo. No que concerne ao segundo pedido o STA declarou-se
incompetente em razão da hierarquia.
Para um melhor entendimento
passo a citar a conceção de um dos juízes do STA, Jorge Madeira dos Santos: “A
genérica decisão estadual de acolher regras de ortografia é inequivocamente
política. (…) A liberdade soberana que ele (o Conselho de Ministros) exercitou
ao editá-la correspondeu, mais uma vez, à opção política de instituir, na
prática, e de disseminar na sociedade, o AO90”.
Este caso apresenta variadas
conceções jurisprudenciais que se traduzem acima de tudo por um grau de
incerteza, visto que na primeira decisão este não podia ser submetido à
jurisdição administrativa e na segunda, o devido litígio já estaria abarcado
pela jurisdição administrativa.
Conclusão
O
critério de concretização do conceito de ato político passa indubitavelmente
pela noção de função política, expressando um impulso político, não se
integrando no exercício de qualquer função estadual. Importa acima de tudo
salientar que esta perspetiva ainda é muito criticada. Por exemplo, um dos
autores é Marco Caldeira[10], com a qual concordamos,
tal critério é de certa forma um argumento circular por remeter a definição de
ato político para a função de onde o mesmo acaba por ser emanado. Ocasionalmente,
estes atos que se relacionam com a tomada de decisões fundamentais para a
prossecução dos interesses essenciais da coletividade apresentam uma relação
tão escassa, que a sua caracterização como político apresenta-se como puro
subjetivismo, o que acaba por se traduzir numa avaliação de competência cada
vez mais complicada por parte dos tribunais administrativos, que acabam na
maioria dos casos por declarar a isenção
à sua jurisdição.
Pelo
que foi exposto, podemos afirmar que a jurisprudência ainda tem um longo
caminho de aperfeiçoamento quanto ao critério de qualificação de atos políticos.
Uma possível solução para esta questão seria o próprio legislador criar um
critério que permitisse estabelecer esta linha de fronteira. A problemática de
qualificação dos atos políticos manter-se-á se nada se fizer quanto a este
respeito, pelo que terá de continuar a ser analisado perante cada caso em
concreto.
Bibliografia
AROSO
DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 2ªEdição,
Almedina, 2016.
CAETANO,
Marcello, Manual de direito administrativo, 10º edição.
CALDEIRA,
Marco, Atos Políticos, Direitos Fundamentais e Constituição, AAFDL,
Lisboa, 2014.
FREITAS
DO AMARAL, Diogo, Direito Administrativo, volume IV, 1988.
FREITAS
DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, volume I, 1986.
SOUSA,
Jorge de, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a
atos praticados no exercício da função política, in Julgar nº3, 2007.
[4] Antes da
Reforma de 2015, antigo artigo 51º, nº2 do CPTA.
[6] Cfr.
Freitas Do Amaral, Direito Administrativo, volume IV, 1988, pp. 163-164.
[7] Cfr.
Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016 – 2ªedição,
Almedina. pp. 181.
[8] Cfr.
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6 de Abril de 2007,
Proc.nº1143/06.
[9] Cfr.
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção) de 9.12.2010, P855/10, pp.33,
O político e o normativo.
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