MINISTÉRIO PÚBLICO: UMA ESQUIZOFRENIA CONTENCIOSA
Carolina Alves Lourenço Cortêz
Número 57346
4ºano Subturma 9
1. MINISTÉRIO PÚBLICO: DEFINIÇÃO E ENQUADRAMENTO
Desde cedo que o Ministério Público (doravante, MP) tem vindo a intensificar o seu papel nos processos administrativos que correm nos tribunais. Invocar o Ministério Público é não só referirmo-nos a uma personagem que prima por assegurar a igualdade de tratamento das partes em litígio, como promover uma decisão que tenha em consideração, o máximo possível, os direitos em presença.
Direcionando a nossa atenção ao Estatuto do Ministério Público (doravante, EMP), na versão da Lei nº68/2019 de 27 de Agosto[1], podemos encontrar no artigo 2º a definição de MP como sendo quem “representa o Estado, defende os interesses que a lei determinar, participa na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exerce a ação penal orientado pelo princípio da legalidade democrática nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da Lei.”. O Professor João Paulo Dias caracteriza ainda, e em nossa opinião, convenientemente, o MP como sendo o “ator importante no seio dos mecanismos existentes de acesso ao direito e à justiça dos cidadãos, sendo, muitas vezes, uma “porta de entrada” para quem procura a justiça.”[2] No seguimento dos anteriores, e por fim, o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público proclama que “o controlo da constitucionalidade e da defesa do interesse público, por imposição constitucional, cabe ao Ministério Público defender”[3], conforme o artigo 219º da Constituição da República Portuguesa, (doravante CRP).
O que tal definição (em sentido amplo) nos parece fornecer, é a ideia de que, o MP é orientado por uma ideologia própria, que tem como base o fim último de cooperação na procura da justiça, podendo ser, à semelhança dos juízes, ilustrado como uma entidade de olhos vendados, caracterizada pela retidão e pela equidade, em que os únicos interesses que segue são aqueles que a Constituição e a Lei proclamam.
2. MINISTÉRIO PÚBLICO: APRESENTAÇÃO DO TEMA
O tema suscitado para debate – Ministério Público: Uma Esquizofrenia Contenciosa – justifica-se não só dada a recente reforma do EMP e do Código do Procedimento nos Tribunais Administrativos, (doravante, CPTA) e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, (doravante, ETAF), em alguns preceitos que relevam diretamente na atuação desta entidade no seio do contencioso administrativo, mas também relevam, dada a multiplicidade de papéis que a mesma assume neste campo, os quais nem sempre são possíveis de coordenar tendo em consideração os interesses em presença. No seguimento do pensamento manifestado, procedemos ao desenvolvimento da atuação do MP, assim como à tentativa de encontrar alternativas, para que o mesmo não seja mais um paciente esquizofrénico no divã do contencioso administrativo. Note-se que iremos cingir a nossa apreciação à novidade introduzida pela Lei 118/2019 de 17 de Setembro quanto à reformulação do artigo 11º CPTA dada a relevância manifestada pela mesma.
3. MINISTÉRIO PÚBLICO: AS INTRODUÇÃO DA LEI 118/2019 DE 17 DE SETEMBRO E DIFERENÇAS FACE AO ANTERIOR REGIME
Como se referiu supra, a nossa análise residirá somente na interpretação da nova redação do artigo 11ºCPTA, referente ao patrocínio judiciário, que se encontra hoje formulada do seguinte modo: “Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário (...) sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”[4].
Efetivamente, a grande novidade introduzida pela Lei 118/2019 de 17 de Setembro, que veio proceder à alteração, entre outros, do artigo 11º CPTA, reside na introdução da expressão “possibilidade de”, por nós destacada. Assim, o legislador veio contribuir, como iremos debater de seguida e expor a nossa posição, para um agravamento da esquizofrenia do papel do MP no seio do contencioso administrativo.
Sendo uma das funções do MP a defesa da legalidade,[5] é não só mas também, através da representação do Estado que este a concretiza. Com verdade, a defesa da legalidade neste âmbito representativo engloba muitas especificidades que vão além da mera representação do Estado. Relembre-se neste sentido que o MP deve, ainda que representando uma das partes em litígio, pugnar pela imparcialidade nomeadamente quando exerce funções como a de emissão de pareceres sobre o mérito da causa (artigo 85º/2 CPTA) e em matéria de recursos jurisdicionais, sobre o mérito do recurso (art 146º/1CPTA).
Após o enquadramento exposto, encontramo-nos em condições de referir as diferenças entre o papel do MP na representação do Estado antes e depois da Reforma de Setembro de 2019.
No passado, quando o Estado se encontrava em juízo, a representação do MP por parte deste era uma componente obrigatória, no âmbito do processo administrativo. Assim, outrora, o MP era nos tribunais o representante orgânico do Estado. Esta ocorrência tem especificidades nomeadamente ao nível da citação pois, anteriormente a 2019, o Estado considerava-se citado nas ações em que era parte, na medida em que o MP fosse corretamente citado[6] (na anterior redação dos artigos 3º da Lei 47/96, do artigo 24º do Código de Processo Civil e do artigo 51º ETAF) onde intervinha num verdadeiro papel de defensor da legalidade.[7]
Hoje, uma vez que a obrigatoriedade invocada cessou, os termos nos quais o Estado se considera citado, numa ação em que seja parte, constam do artigo 25º/4 CPTA, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.
4. MINISTÉRIO PÚBLICO: TOMADA DE POSIÇÃO E ASPETOS FINAIS
Dada a análise anterior cabe agora nesta sede tecer as conclusões face ao novo regime.
Compreende-se os motivos pelos quais o legislador procurou diminuir no âmbito contencioso o papel labiríntico do MP, embora não se compreenda que tenham optado por uma solução que em nada diminui os problemas do mesmo no seio contencioso.
Quanto à temática da citação invocada, perceba-se bem a ideia que pretendemos transmitir: se é certo que os casos em que o MP não atua na ação como representante do Estado, seguimos o preceituado no artigo 25º/4 CPTA, de modo a proceder à citação do Estado, já não será tão certo que o mesmo preceito se deva adotar, quando podendo, o MP atue como representante da entidade invoca. Surge então a questão:
Adotamos a técnica passada e, nos casos em que o MP representa o Estado, este último é citado por intermédio do primeiro, ou a regra quanto à citação mantém-se como está definido no artigo 25º/4 CPTA ainda que o MP assuma esse papel representativo?
Tomando posição quanto à questão invocada, parece-me que a melhor solução seria, em todos os casos, optar pela invocação do número 4 do artigo 25º CPTA por duas ordens de razões: a primeira seria porque é o único preceito legal disposto para efeitos de citação do Estado; e a segunda, para evitar problemas de duplas citações para casos em que a secretaria, não sabendo o que aplicar e quem citar, cite os dois, o que iria levar a mais problemas no âmbito do processo, confusões nos tribunais e uma mais lenta e deficitária justiça administrativa.
Tema importante, apesar do seu cariz material, mas que se reflete no contencioso administrativo, prende-se também com um ponto que, por oportuno, é neste momento invocado. Em bom rigor, a representação do Estado pelo MP é atualmente uma mera possibilidade, ou podemos referir ainda, por contraposição à qualificação do papel do MP ao abrigo da lei anterior como necessária, uma atuação facultativa. Porém, podemos e devemos levantar a seguinte questão:
Como saber em que ações o Ministério Público atua como representante do Estado?
Poderíamos ter neste âmbito teses de bases subjetivas e teses de bases objetivistas.
Uma primeira posição, de cariz subjetivo, que colocasse no MP a faculdade de decidir em que processos este representava o Estado, segundo um critério definido pelo próprio MP ; e uma outra tese, também ela de caráter subjetivista, que colocasse no Estado o ónus de invocar a possibilidade de representação do mesmo pelo MP, na Petição Inicial ou na Contestação, quando assim o entendesse, mas que se refletiria num verdadeiro direito potestativo do mesmo, não podendo o MP recusar-se a tal representação. Ora, na realidade, nenhuma das posições me parece proceder: a verdade é que se a segunda impõe a um órgão com autonomia constitucionalmente protegida (artigo 219º/2 CRP) uma verdadeira posição de sujeição, a primeira acaba por se subsumir à situação diametralmente oposta, em que coloca um cheque em branco “nas mãos” do MP, numa verdadeira desproteção do Estado.
Quanto às teses objetivistas, estas iriam proceder à definição da representação do Estado pelo MP, maioritariamente através da elaboração de critérios ou requisitos que, estando preenchidos, levariam à representação do Estado pelo MP. Assim, uma das opções seria fazer recair a existência desta representação no valor da causa, à semelhança das regras de processo civil quanto ao patrocínio, de modo a estabelecer um limiar superior ao qual este pressuposto voltasse a ser obrigatório e um limiar inferior perante o qual não existe representação.
Após o elenco de possíveis teses, que poderiam ser adotadas para revolver a questão, que o legislador (propositadamente, ou não) deixou em aberto, é pertinente, neste momento, explanar a posição por nós assumida neste campo. Efetivamente, nenhuma das teorias subjetivistas expostas nos parece per si e sem mais, uma posição a adotar. Em nosso entender, e como justificado em tempo pertinente, todas as teses nos parecem demasiado pecadoras em alguns pontos. Em bom rigor, o propomos que se adote será então uma teoria mista em que tanto relevam para a decisão de representação os interesses e vontades das partes[8], como os aspetos objetivos do processo, sendo o papel dos segundos mais manifesto. Assim, enquanto o legislador não previr critérios de definição, dever-se-ia pugnar por um critério objetivo baseado no valor da causa, acima do qual o papel representativo do MP seria obrigatório. Porém, com uma diferença face à tese objetivista invocada supra, pois nesta sede, abaixo do valor da causa, a representação não seria vedada mas sim, seria concedida a possibilidade ao MP de por sua iniciativa representar o Estado, e ao Estado ser-lhe-ia igualmente concedida essa possibilidade.
Concluindo, considero que o MP tem uma das posições mais relevantes não só no Estado Português como, sem margem para dúvidas, no Contencioso Administrativo, o que justifica o elevado número de funções que o legislador lhe confere. No entanto estas têm de ser coadunadas com soluções que, ainda que não consigam simplificar o processo, que consigam garantir o equilíbrio do mesmo de modo a estabilizar, por consequência, a esquizofrenia do Ministério Público no seio do Contencioso Administrativo.
Bibliografia
· Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa – Lições, Almedina, 2016 15º Edição, p.143.
· Dias, João Paulo, Desafios ao Ministério Público em Portugal: “porta de entrada” para a cidadania in Revista de Sociologia, 2014. Disponível em https://journals.openedition.org/configuracoes/2381
· Furtado, Leonor do Rosário Mesquita, A intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo in Estudos em memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, 2014, p. 771.
· Pedro, Ricardo, Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo dos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL editora, 2017, 3ªedição, p.505.
· Cfr. Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros, p.5, disponível em
[2] Dias, João Paulo, Desafios ao Ministério Público em Portugal: “porta de entrada” para a cidadania in Revista de Sociologia, 2014. Disponível em https://journals.openedition.org/configuracoes/2381
[3] Cfr. Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros, p.5, disponível em http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679595842774f6a63334e7a637664326c756157357059326c6864476c3259584d7657456c4a535339305a58683062334d76634842734d5459344c56684a53556c664e6935775a47593d&fich=ppl168-XIII_6.pdf&Inline=true
[5] Para mais desenvolvimentos atinentes às funções do Ministério Público: [5] Pedro, Ricardo, Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo dos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL editora, 2017, 3ªedição, p.505.
[6] Furtado, Leonor do Rosário Mesquita, A intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo in Estudos em memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, 2014, p. 771.
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