Meios Processuais no Contencioso Administrativo – Da Dualidade à Unidade
1. Dicotomia
de Tipos de Ações Processuais Antes da Revisão de 2015:
1.1. Ação
Administrativa Especial
1.2. Ação
Administrativa Comum
1.3. Problemática
da Dualidade
2. Revisão
de 2015
2.1. Nova
Forma Única de Ação Administrativa
1. Dicotomia
de Tipos de Ações Processuais Antes da Revisão de 2015: Desde
a reforma do contencioso administrativo levada a cabo em 2004, vigorou na nossa
ordem jurídica uma dualidade de tipos de ações processuais contenciosas para permitir a defesa dos
direitos dor particulares, destinadas a impugnar as ações da Administração Pública.
Esta distinção tem como
base uma suposta diferença, que deveria ser nítida, na especificidade dos atos
típicos do exercício do poder administrativo, sendo que essas mesmas
especificidades aludiriam ao direito aplicável, baseado no espetro de
autoridade da Administração face à relação controvertida.
Neste contexto, são
inseridas na nossa ordem jurídica a Ação Administrativa Especial, destinada à
impugnação ou condenação da prática da Administração, de atos e regulamentos
administrativos, e por outro lado, a Ação Administrativa Comum para todas as
ações da Administração que não se insiram na primeira, sendo esta última
encarada como uma forma de ação com abrangência residual, e consequentemente,
geral.
Ambas as ações comportam
diferentes regras de tramitação processual, com requisitos próprios e ainda,
diferenças a nível do direito aplicável, sendo que a Ação Administrativa
Especial se rege pelas normas do contencioso administrativo, ou seja, pelo
CPTA, e a Ação Administrativa Especial, principalmente, pelos termos do
Processo Civil Declarativo Comum.
Este regime levantou
inúmeras críticas doutrinárias e dificuldades práticas, assim como incoerências
internas que fomentaram a revisão efetuada em 2015, como irá ser explorado nos
pontos seguintes. Mas, para melhor entender esta questão, cabe fazer a
distinção mais aprofundada entre as duas ações em causa.
1.1. Ação
Administrativa Especial: A ação administrativa especial
constitui um meio processual do Contencioso Administrativo com um âmbito
lato de aplicação.
No antigo artigo 46º nº 2
do CPA estipulava-se que na Ação Administrativa Comum cabiam o pedido de
anulação de um ato administrativo ou declaração da sua existência; a condenação
à prática de um ato administrativo legalmente devido; a declaração de
ilegalidade de normas regulamentares ilegais e a declaração de ilegalidade pela
não emissão de regulamentos.
Acaba por ser um meio
processual de banda larga, no qual se enquadra um grande número de pedidos, já
que nesta ação estão previstos todos os pedidos relativos ao ato e ao
regulamento administrativo.
No âmbito da ação
administrativa especial, como explicado pelo Professor Vasco Pereira da Silva,
encaixam-se o recurso de anulação em sentido amplo, já que compreende as
sentenças de anulação e de declaração de nulidade de atos administrativos; a
denominada eficácia ultra-consultiva das sentenças, englobando o dever de
reconstituição da situação hipotética que existiria se ele não tivesse sido
praticado; a anulação de atos administrativos omitidos, condenando a
administração à prática do comportamento devido e novas possibilidades de
condenação da Administração em relação a atos de conteúdo negativo.
Encaixam-se ainda a ação
para reconhecimento de direitos, contemplando as situações de alternatividade
entre o recurso de anulação e a ação para reconhecimento de direitos e as
situações em que poderia existir uma relação de subjetividade da ação de
reconhecimento em relação ao recurso de anulação.
Está também incluído o
contencioso dos regulamentos, através da possibilidade de impugnação de
regulamentos e novas possibilidades de reação contra a omissão ilegal de
regulamentos devidos.
Para além disso, também
prevê a ação de impugnação de atos administrativos.
1.2. Ação
Administrativa Comum: Em primeira linha compreende-se a
ação administrativa comum como uma ação residual no sentido em que tudo o que
não cabe na especial, caberá nesta ação. No entanto a delimitação do seu
âmbito, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, assenta em dois
critérios relativamente à ação administrativa especial. Um “declarado”, de
natureza processual, outro “oculto” ou “inconsciente”, de natureza substantiva.
A nível da natureza
processual, da natureza geral ou especial da regulação decorre que à ação administrativa
comum sejam aplicadas as regras do processo de declaração regulado no Código do
Processo Civil, nas formas ordinária, sumária e sumaríssima, enquanto que à
forma de processo da ação administrativa especial se aplicam as normas
estipuladas na legislação do Contencioso Administrativo.
A delimitação por
exclusão de partes tem uma justificação na ordem substantiva, que reside nas
formas de atuação administrativa como critério da delimitação dos meios
processuais. Disto resulta que “a ação administrativa especial é o meio
processual adequado para o controlo de atos e de regulamentos administrativos,
enquanto que a ação administrativa comum é o meio adequado para o julgamento de
contratos, de atuações informais e técnicas de operações materiais”.
A ação administrativa
comum acaba por ser um meio de grande alcance, no qual se podem suscitar todos
os pedidos que não se enquadrem no julgamento de atos ou de regulamentos
administrativos.
1.3. Problemática
da Dualidade de Ações: Desde o momento da introdução desta
dualidade, em 2002, levantaram-se dúvidas relativamente à sua nomenclatura e
âmbitos de aplicação, com base nas quais se construíram várias críticas
doutrinárias.
Dentro destas, podem-se
salientar o facto de legalmente o critério de repartição não ser sempre
observado, havendo normas expressas do contrário, como é o caso da condenação
na abstenção de emissão do ato administrativo, do artigo 37º nº 2 alínea c) do
antigo CPTA e a condenação na abstenção de emissão de normas administrativas,
que caem no âmbito da Ação Administrativa Comum por não estarem incluídas na
secção dos regulamentos, do artigo 31º nº 1 do antigo CPTA. Mais ainda, existem
contradições evidentes na letra da lei, como é o caso do artigo 46º nº 2 alínea
a) e artigo 50º nº1, nos temos dos quais, os pedidos de declaração de nulidade
e inexistência jurídica do ato administrativo têm de ser feito através da Ação
Administrativa Especial.
Também é salientado que,
neste sistema, os litígios entre entidades administrativas, em que está em
causa a validade de atos administrativos, são interpostos em Ação Administrativa
omum, como afirma o artigo 37º nº 2 alínea j), mas um litígio entre órgãos da
mesma pessoa coletiva, onde se interpõe a impugnação por um desses órgãos, de
um ato administrativo do outro, é feito através da Ação Administrativa Especial,
por força do artigo 55º nº1 alínea d).
Verifica-se também que
cada vez se torna mais difícil traçar uma distinção clara entre ato
administrativo e contrato administrativo, havendo uma fungibilidade entre
ambos, o que constituí um obstáculo à sua inserção sistemática nas ações sobre
atos e contratos, e consequentemente, na adoção de uma Ação Administrativa Comum,
ou Ação Administrativa Especial, havendo uma equiparação de regimes.
Com dois tipos diferentes
de ações, com o seu próprio âmbito, partir-se-ia do princípio de que a
cumulação de pedidos com meios processuais distintos não seria admissível, no
entanto não é isto que se verifica. O elenco exemplificativo do art.º 4º e 5º
nº 1 do CPTA expressamente admitem a mesma. O último preceito prevê ainda que
nos casos em que existe a cumulação de pedidos que correspondem a diferentes
meios processuais, deverá ser interposta a ação através da Ação Administrativa
Especial, com as adaptações necessárias.
Ou seja, a forma principal
de ação processual seria a Ação Administrativa Especial, devido ao objetivo de
levar a juízo a integralidade da relação material controvertida. Assim,
verifica-se na prática que a Ação Administrativa Especial acaba por ser a
verdadeira ação residual, sendo que, devido à esta permissão de cumulação de
pedidos, e à consequente prevalência de ações interpostas em Ação
Administrativa Especial, a Ação Administrativa Comum acaba por ser
substantivamente o verdadeiro meio processual “especial” do Contencioso
Administrativo.
Por fim, uma crítica de
fundo da construção dogmática do CPTA, acaba por se concretizar na contradição
existente na configuração do contencioso administrativo em torno do conceito de
relação jurídica administrativa, para depois se estabelecer um critério de
distinção de meios processuais que se baseia nas formas típicas de exercício do
poder administrativo.
Considerando o acima
referido, e muitas outras críticas apontadas à adoção deste sistema, é evidente
que esta distinção, para além de difusa, na prática pode levar a uma
inutilidade da Ação Administrativa Comum, pela consequente primazia da Ação
Administrativa Especial, e à impossibilidade de um critério claro, até pelas
próprias contradições expressas na letra da lei. Mais ainda, contribui para um
sistema complexo e rígido, que em muitos casos acaba por dificultar a sua
interpretação e consequente aplicação. O que leva também à uma dilatação no
tempo do processo, podendo prejudicar a proferição de uma sentença em tempo
útil, impedindo muitas vezes o conhecimento e a apreciação substantiva da
relação controvertida, por questões meramente formais, sem relevância
condicionante, a qual acaba por ter.
2. Revisão
de 2015: No CPTA de 2002, foi introduzido um sistema que
expressava um princípio proveniente do direito civil, sendo este o de que cada
direito ou interesse legalmente protegido corresponde a uma ação, que se traduz
no princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos. Já a revisão de
2015 serviu para materializar este princípio.
A existência de uma
dualidade de meios de processo, não era coerente como supra exposto, e a
introdução do princípio da cumulação de pedidos abriu as portas para que os
pedidos efetuados em sede do contencioso administrativo pudessem ser apreciados
baixo uma única forma de processo. Com a aproximação dos dois tipos de ação
administrativa, ao ser possível cumular pedidos de forma a que estes, embora
independentemente não pertencessem à forma de ação administrativa especial,
pudessem ser cumulados e apreciados nesta sede, levantou a questão de “porque
não submeter todos os processos não urgentes do contencioso administrativo a um
único modelo de tramitação?”
Dando resposta à mesma,
foi introduzida a revisão de 2015. Esta marcou o fim do regime dualista da ação
administrativa, consagrando uma única forma de tramitação não urgente que
compete a todos os processos do Contencioso Administrativo.
Esta opção foi inspirada
no Código de Processo Civil, na Ação Declarativa Comum, existente nos artigos
548º e seguintes.
Para poder compatibilizar
todos os pedidos, dentro desta única forma de ação administrativa, estão
compreendidos com os seus regimes específicos, a ação de impugnação de ato
administrativo; a ação de condenação à prática de ato administrativo; a ação de
impugnação de normas e condenação à emissão de normas; e as ações relativas à
validade e execução dos contratos, correspondendo todas estas às formas típicas
de exercício dos poderes públicos.
Desta unificação resulta
que se passa a prever a Ação Administrativa como forma de processo não urgente
única, passando a abranger todos os pedidos que até aqui eram previstos noutras
formas de processo não urgentes, dando-se também o alargamento da jurisdição
administrativa, na reformulação e ampliação do artigo 4º do ETAF.
2.1. Nova
Forma Única de Ação Administrativa: De uma bipolaridade
atenuada entre Ação Administrativa Especial e Ação Administrativa Comum,
passou-se para um sistema unipolar, com uma única ação, mas desdobrando-se em
normas específicas consoante o objeto do litígio. Sendo que a partir desta
mudança, o regime da nova ação administrativa está previsto num capítulo
relativamente curto, desde o artigo 37º ao 48º do CPTA. Segue-se-lhe outro
capítulo com disposições especiais, subdividido em disposições sobre a
impugnação de atos (artigos 50º a 65º); condenação na prática de atos devidos
(artigos 66º a 71º); contencioso das normas (artigos 72º a 77º); e contencioso
dos contratos (artigos 77º-A e 77º-B); e ainda um terceiro capítulo relativo à
tramitação processual (artigos 78º a 96º).
Com esta mudança
procurou-se não só submeter todos os processos não urgentes a uma única forma
de ação administrativa, mas também criar uma nova forma de processo, inspirada
no sistema previso para o Processo Declarativo Comum do Código de Processo
Civil, não se confundindo nem com esta nem com o antigo regime da Ação
Administrativa Especial.
No
entanto, o princípio da cumulação de pedidos se mantém, subsistindo conjugado
com o princípio da compatibilidade processual e ainda o princípio da adequação
formal da tramitação.
Com
a eliminação da dicotomia entre a Ação Administrativa Comum e a Ação
Administrativa Especial é colocado um ponto final na discussão sobre qual o
meio processual adequado para interpor uma ação, centrando o foco nas questões
substantivas que cabe resolver baixo a jurisdição Administrativa. Já que esta
antiga discussão sobre a propriedade e impropriedade do meio processual, se
trata de uma questão prévia do conhecimento da ação, e logo um obstáculo
desnecessário à tutela jurisdicional efetiva, contribuindo para um desperdício
de recurso e tempo.
Portanto,
esta mudança, para além de necessária e relevante, dá mais coerência ao
sistema, criando uma tutela jurisdicional mais simples, racional, rápida e
eficaz. No entanto, esta mudança não deixa de ter um alcance relativo quanto ao
concreto funcionamento do sistema. Descomplica o sistema, retirando um
impedimento de efetivo acesso aos tribunais administrativos, mas há ainda
trabalho a ser feito quanto à exata delimitação do âmbito de determinadas
normas existentes no sistema vigente, que surgiram em contextos de centralidade
do ato administrativo, não indo além deste, sendo que desde a sua introdução
ainda se encontram confinadas neste âmbito de aplicação. Este seria um passo
para o futuro no âmbito do ordenamento jurídico do Contencioso Administrativo.
- Isabel Arango Betancourth
4º Ano, Turma A, Subturma 9, nº 57322
Bibliografia:
“O contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise – Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo”; Pereira
da Silva, Vasco; Edições Almedina, 2ª Edição; setembro 2016
Lei nº 13/2002, de
19 de fevereiro – “Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”
Lei nº 15/2002, de
22 de fevereiro – “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”
Lei nº 41/2013, de
26 de junho – “Código de Processo Civil (Novo)”
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