Litisconsórcio Necessário Passivo e o Estatuto Jurídico dos Contrainteressados:

Em primeiro lugar, e de forma a introduzir o tema, importa referir que a densificação do conceito de contrainteressados encontra-se no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, mais concretamente, nos artigos 57º e 68º/2 do CPTA, que agora cumpre analisar.

Antes de mais, o professor Vasco Pereira da Silva, no seu manual, refere que devem ser chamados a juízo todos os demais sujeitos da relação multilateral a que lhe diga respeito, de forma a que o tribunal possa considerar todos os interesses em causa e emita uma sentença com efeitos em relação a todos os intervenientes da relação jurídica material, sendo que será necessário encontrar o “justo equilíbrio” entre a “proteção conjunta” (e a eficácia do funcionamento da justiça administrativa) e a “proteção individual” (plena e efetiva) das posições subjetivas de vantagem dos particulares.¹

Ainda de acordo com a posição do professor Vasco Pereira da Silva, pode ser questionável a solução consagrada pelo legislador, para o artigo 57º do CPTA, mais propriamente quanto ao facto de denominação de contrainteressados que, na opinião do professor, trata-se de uma denominação infeliz, pelo facto de estes contrainteressados serem sujeitos principais da relação jurídica multilateral o que obriga a considerá-los como partes no processo, gozando, dessa forma, dos respetivos poderes e deveres que lhes são inerentes.² Por essa razão, segundo o professor, esta situação vai conduzir a que, no futuro, a jurisprudência, a doutrina e o legislador venham a encontrar problemas da multiplicidade de partes no Contencioso Administrativo e da respetiva intervenção processual.

Relativamente à posição do professor Mário Aroso de Almeida, este autor entende que o teor literal dos preceitos dos artigos 57º e 68º/2 do CPTA parece manifestar que os contrainteressados são pessoas a quem a procedência da ação pode prejudicar ou que têm interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor, por isso, o professor refere, na sua obra, que cumpre advertir que, na prática, o universo dos contrainteressados é mais amplo, de forma a que se estenda a todos aqueles que têm o direito de serem incluídos no processo em que se discute a questão da subsistência ou da introdução na ordem jurídica do ato a que lhes diz respeito, tratando-se de assegurar que o processo não corra à revelia das pessoas em cuja esfera jurídica ele se propõe introduzir efeitos.³

Importa agora abordar a questão do pressuposto processual da legitimidade passiva que, por sua vez, está genericamente previsto no artigo 10º/1 do CPTA, o qual estabelece, como regra, que tem legitimidade passiva quem, na configuração que o autor apresenta na petição inicial, corresponde à contraparte na relação material controvertida. O preceito, na sua parte final, estabelece ainda uma extensão desta regra, dotando de legitimidade passiva também aqueles titulares de interesses contrapostos ao autor, considerando-se prevista nesta parte, em sede de legitimidade passiva, a figura dos contrainteressados.

O CPTA tem o cuidado de fazer referência expressa à figura dos contrainteressados, nos artigos 57º e 68º/2 do CPTA, inseridos no âmbito da ação de impugnabilidade de ato administrativo e ação de condenação à prática de ato administrativo, respetivamente. No que diz respeito a este tipo de ações administrativas, a discussão em juízo centra-se na questão de saber se a Administração, no quadro de exercício dos seus poderes de autoridade, agiu ou não de modo ilegal e, por isso, se se anula ou não o ato administrativo, ou se se condena ou não a Administração à prática do ato recusado ou omitido.⁴

Dito isto, o legislador, tanto no artigo 57º como no artigo 68º/2 do CPTA, densifica o conceito de contrainteressados e, em particular, revela o cuidado de o circunscrever às pessoas “que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. Estes artigos concretizam, desta forma, a parte final do artigo 10º/1 do CPTA, pretendendo-se, deste modo, objetivar a operação de delimitação do universo dos “titulares de interesses contrapostos ao autor” (artigo 10/1 do CPTA) que, nos termos do artigo 10º/1 do CPTA, devam ser demandados no processo, atendendo às consequências gravosas que resultam da sua falta de citação (artigo 89º/4/e) e 155º/2 do CPTA.⁶

Ainda em relação a esta questão, importa referir que a menção dos contrainteressados é um dos requisitos da petição inicial, de acordo com o artigo 78º/2 b) do CPTA, que a sua falta de menção pode levar à recusa da petição inicial pela secretaria, de acordo com o artigo 80º/1/b) do CPTA e à respetiva absolvição do réu da instância, de acordo com o artigo 89º/2 do CPTA, o que constitui uma exceção dilatória, de acordo com o artigo 89º/4/e) do CPTA.

De mencionar, também, que têm ainda tutela jurídico-constitucional de acordo com o artigo 20º/1 da CRP, que nos diz que a todos os que têm interesses legalmente protegidos é assegurado acesso aos tribunais, e no artigo 268º/4 da CRP reconhece-se a tutela jurisdicional, podendo os interessados fazer valer os seus direitos quando são lesados ou, potencialmente lesados.

De tudo o referido pode concluir-se que a lei confere aos contrainteressados um estatuto de verdadeiras partes demandadas, sendo que a doutrina parece ser unânime quanto ao facto de considerar que os contrainteressados atuam em litisconsórcio necessário passivo com a entidade pública e entre eles próprios, já que terão de estar todos no processo, sob pena de se obstar ao conhecimento do mérito da causa. 

Diz-se litisconsórcio passivo, na medida em que os pedidos são formulados contra todas as partes, havendo unicidade do pedido e, necessário, uma vez que a sua preterição constitui exceção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa. De facto, a indicação dos contrainteressados cabe ao autor da ação, que terá que fazer um juízo de prognose ex ante, aquando da formulação da petição inicial, sob pena de ilegitimidade passiva, sancionada com a rejeição da peça processual, de acordo com o artigo 80/1/b) do CPTA. O legislador consagra, por um lado, um litisconsórcio necessário passivo entre a entidade demandada e os contrainteressados e, por outro, um litisconsórcio necessário passivo entre todos os contrainteressados uma vez que a falta de chamamento ao processo de qualquer um deles também resulta em falta de legitimidade passiva.

Dessa forma, pode conclui-se que os contrainteressados são verdadeiras partes do litígio e devem ser todos demandados em situação de litisconsórcio necessário passivo com a entidade demandada.

Bibliografia:

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009;

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, Almedina, 2017.

Notas de Rodapé:

¹ Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, págs. 283-284;

² Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, págs. 284;

³ Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, Almedina, 2017, pág. 259;

⁴ Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, Almedina, 2017, pág. 256;

⁵ Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, Almedina, 2017, pág. 257;

⁶Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, Almedina, 2017, pág. 257;

Miguel Franco, nº26705

4ºano, subturma 9