JUÍZOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALIZADOS: UM NASCIMENTO SEM CRESCIMENTO?

Carolina Alves Lourenço Cortêz                                                                                      Nº 57346                                                                                                           4º ano Subturma 9 

1.  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - UMA ÁREA EM EVOLUÇÃO 

 

O Contencioso Administrativo é, nos dias de hoje, uma área cada vez mais estudada muito derivado da beleza da sua essência, dos problemas da sua história, mas também do desenvolvimento da mesma ao logo dos anos, e em especial, no último século. Debruçarmo-nos sobre o Direito Administrativo é percorrer um sem número de caminhos que quase nunca levam a um destino consensual, mas que nos permite refletir sobre a influência da Administração Pública na vida dos particulares e do país em geral. 

O tema que apresento – Juízos Administrativos Especializados: um nascimento sem crescimento- revela isso mesmo: que o papel da Administração Pública tem sido crescente e com ele vêm mais questões que necessitam de ser resolvidas, mais conceitos indeterminados que carecem de ser densificados e mais litígios complexos que reivindicam uma solução. Após o marcante passo em diferenciar a jurisdição judicial da jurisdição administrativa, com uma autonomização feliz mas debilitada em muitos casos (lembre-se a remissão do artigo 1º Código de Processo nos Tribunais Administrativos para o Código de Processo Civil; ou as palavras do Professor Guilherme Fabiano Julien de Rezende que proclamava que“Embora tenha havido uma separação entre autoridades administrativas e judiciárias, na realidade, o que gerou como consequência um dualismo jurisdicional, os tribunais judiciais curiosamente continuaram no exercício de alguma competência para julgar determinados casos de cunho de direito administrativo”[1]; ou ainda a criação de dois Tribunais Administrativos Especializados fora da jurisdição administrativa e fiscal, e não como juízos especializados dentro dos Tribunais Administrativos, que são o caso do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão criado pela Lei nº46/2011 de 24 de Junho e o Tribunal Arbitral do Desporto criado pela Lei 74/2013 de 6 de Setembro) falta agora conferir orientação aos Tribunais Administrativos, para que esta autonomização não seja meramente formal e nunca efetiva mas sim, um verdadeiro marco de reviravolta na até agora, muitas vezes pouco concretizada, história administrativa. 

Referindo ainda as palavras doSenhor Professor Vasco Pereira da Silva, nas aulas de Contencioso Administrativo e Tributário, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, “Se os tribunais administrativos são uma ordem jurídica autónoma então deveria de existir uma jurisdição apenas administrativa e depois, dentro dos mesmos, existir uma especialização de jurisdições. O que se faz no máximo é criarem-se juízos ad hoc mas não se cria uma especialização nas diferentes áreas. Para não falar que o Supremo Tribunal Administrativo (STA) é tribunal de recurso para algumas matérias, e é também o Tribunal de Primeira Instância para outras. Para além disso, alguns juízes podem aceder ao STA sem nunca terem exercido noutro tribunal, o que faz com que não saibam como julgar a Administração Pública sem ser pelos livros da faculdade, pois não têm prática nem especialização. Tudo isto entope os tribunais e aumenta a sua esquizofrenia.”[2]

2.  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - UMA REFORMA NECESSÁRIA 

 

Referi anteriormente a importância da autonomização de jurisdições, consequência do reconhecimento por parte do legislador das necessidades administrativas enquanto uma vertente diferenciada, com vontades e problemas próprios. Atrás desta mudança não fica a recente reforma de 2019 ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) que consagra uma evolução (mais do que) necessária no paradigma da competência do Contencioso Administrativo.

A consagração da possibilidade de criação de juízos administrativos especializados em certas áreas, parece ser a luz ao fundo do túnel de que os administrativistas necessitavam para começar a desenvolver a tão aguardada revolução do Direito Administrativo Português que, até aqui, parece ainda marcado “pelos pecados do passado”, nas palavras do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva[3].

Em bom rigor, não podemos negar que as secretárias dos juízes dos tribunais administrativos têm vindo a acumular de processos, aos quais os mesmos não conseguem dar resposta em tempo útil, o que prejudica não só o direito dos particulares de tutela efetiva jurisdicional e direito de acesso à justiça, como revela uma quebra na confiança no relacionamento com a Administração Pública, que vem sempre acompanhado do receio de que se esta incumprir um contrato, ou emitir um ato debilitado ao nível da validade, por hipótese, que o seu problema não seja resolvido de forma célere e que lhe cause prejuízos praticamente irremediáveis.

A criação de juízos administrativos especializados e quase formatados para resolver categorias específicas de litígios permitiria se não erradicar, pelo menos diminuir em grande parte, os problemas enunciados. 

 

3.  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ENQUADRAMENTO

 

Antes de desenvolver, de forma mais aprofundada, o tema que trago a debate, cabe primeiro definir onde se situa e enquadra o mesmo no seio do contencioso administrativo.

O contencioso administrativo está verticalmente organizado e dividido em três sedes: os Tribunais Administrativos de Círculo (que compõem uma rede ao longo de todo o território nacional), os Tribunais Centrais Administrativos (um localizado no Norte e outro localizado no Sul), e o Supremo Tribunal Administrativo[4]. Quando uma ação é proposta em qualquer um dos tribunais administrativos enunciados, normalmente pelo particular, e a contraparte é notificada, normalmente a Administração Pública, dá-se início à instância e à aferição da competência daquele tribunal para dirimir o litígio em causa. As etapas para decidir pela competência do tribunal passam por definir a competência em razão da jurisdição, competência em razão da matéria, competência em razão da hierarquia e competência em razão do território. A nossa questão coloca-se aquando da aferição da competência em razão da hierarquia, sem nunca esquecer porém, a matéria em causa. Explicando melhor o que referi, a lógica é a seguinte: depois de verificarmos que estamos perante a jurisdição administrativa e fiscal, e que a matéria se enquadra nas temáticas administrativistas, o passo seguinte será verificar se a competência para conhecer do litígio reside nos Tribunais Administrativos de Círculo, pois apenas relativamente a estes o legislador consagrou a possibilidade de criação, através do artigo 9º/5 e artigo 44º-A/1 do ETAF, juízos administrativos de competência especializada. 

4.  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – JUÍZOS ADMINISTRATIVOS DE COMPETÊNCIA ESPECIALIZADA

 

Quanto aos juízos de competência especializada, conforme resulta dos artigos enunciados no ponto anterior, eles são quatro: o juízo administrativo comum, o juízo administrativo social, o juízo de contratos públicos e o juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território. A consagração destes juízos na lei resulta, essencialmente, do número de litígios que emerge nos tribunais administrativos, da necessidade de existirem tribunais e juízes preparados e orientados para a resolução dos mesmos e para as especificidades que os caracterizam, e da necessidade de melhoria da qualidade de resposta. Pense-se no confuso e longo processo de contratação pública, ou na temática do ambiente cada vez mais atual, e para a qual os juízes encarregues de apreciar o caso, necessitam de experiência e conhecimento das temáticas, para que consigam chegar à decisão materialmente mais justa possível. 

A grande questão aqui subjacente é porém a seguinte: na realidade o legislador reconheceu a necessidade de criação destes juízos mas não os criou efetivamente. Assim, infelizmente, parece que podem ser apontadas as mesmas críticas ao contencioso administrativo que eram apontadas antes da consagração legal da possibilidade de criação destes juízos. Tomemos como exemplo o seguinte: “Ao contrário do que sucede com os tribunais judiciais, não existem tribunais administrativos de competência especializada. No seio dos tribunais administrativos, não existem por isso regras de distribuição de competência em razão da especialização material dos tribunais.”[5]. Ora, através deste excerto do Senhor Professor Mário Aroso de Almeida, podemos verificar que apesar de o legislador ter mudado o paradigma e prever a possibilidade de tal criação, e como tal o referido já não ser inteiramente verificável, continuamos sem ter no nosso ordenamento jurídico, concretamente, regras de distribuição da competência em razão da especialização material dos tribunais porque eles não existem, o que torna tais palavras ainda muito atuais. Os juízos administrativos especializados são assim uma figura imperiosamente necessária, mas sem vista de ser desenvolvida, consubstanciando-se assim num verdadeiro “nascimento sem crescimento”.

5.  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – DA PROPOSTA À CONSAGRAÇÃO LEGAL          

 

Fruto do empenho, esperança e perseverança de todos aqueles que acreditavam que era possível conferir ao contencioso administrativo o que era seu por direito e mérito, foi apresentada no dia 24 de Maio de 2017 uma proposta de alteração do ETAF com vista à criação de dois juízos administrativos, que seriam o juízo administrativo comum e o juízo de administrativo social reservando-se para o futuro a criação do juízo dos contratos públicos e o juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território. 

Em bom rigor, e tecendo algumas considerações sobre esta proposta, teria sido bastante mais proveitoso e estratégico, à evolução do contencioso administrativo, que o legislador apenas tivesse consagrado na lei a possibilidade de criação dos juízos administrativos comuns e social, e que procedesse posteriormente à sua efetiva criação, do que ter consagrado todos estes juízos na lei, que ainda assim são insuficientes dado os processos tecnicamente difíceis, e estes nunca passarem de meras abstrações jurídicas. Pese embora também que, apesar da opinião manifestada, compreendo todos quantos defenderam a consagração dos quatro juízos na lei. Nas palavras da juíza desembargadora do Tribunal Central Administrativo do Sul, Ana Celeste Carvalho, à revista de Direito Administrativo publicada pela Associação Académica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, esta consagração, pelo menos do juízo de contratos públicos, era necessária “por razões decorrentes da complexidade dos litígios no domínio da contratação pública, perante uma revisão do Código dos Contratos Públicos e, nela, a consagração da submissão da resolução de litígios à arbitragem, considerando estar em causa um ramo especial de Direito Administrativo” e ainda, “ seria uma oportunidade perdida para a dignificação da Jurisdição Administrativa e Fiscal e da valorização da jurisprudência, não se criar de imediato o juízo de contratos públicos (...)”[6].

Com efeito, hoje temos no ETAF o resultado do esforço de autores como a citada supra, mas continuamos a sentir as necessidades de outrora. Ainda assim, devemos valorizar esta novidade legislativa e procurar desenvolvê-la no longo caminho que ainda a espera, até ao seu pleno funcionamento, começando pelo seu desenvolvimento inicial, passando pelas crises do seu crescimento e organização e dando-lhe assim o reconhecimento que ela anseia e merece.

Ainda pertinente de acrescentar neste campo, é a questão de sabermos se os Tribunais Especializados enunciados no início da discussão, relativos a temáticas administrativas de concorrência, regulação e supervisão e arbitral de desporto, que foram criados no âmbito da jurisdição judicial, deveriam antes encontrar-se em sede de juízos especializados. Ora, parece-me que mais do que pertinente a inclusão dos mesmos na área de jurisdição administrativa, o seu posicionamento nesta sede seria lógico e intuitivo. Não só porque serviria de exemplo, e possível iniciativa para a criação dos restantes juízos em falta, como efetivamente o que os tribunais objeto de análise neste parágrafo tratam são de questões relativas a temáticas administrativas, e assim, poderiam ter como base o regime geral de contencioso administrativo globalmente fixado no Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos, e apenas consagrar algumas exceções ao mesmo para a resolução dos seus litígios. Deste modo, possível e previsivelmente, o seu desenvolvimento seria maior, uma vez que a probabilidade de ser tema discutido e desenvolvido pela doutrina também era mais elevado e, acima de tudo, não se encontravam feridos, do que no meu ver é uma clara e condenável, inconstitucionalidade material. Isto porque, quanto à inconstitucionalidade afirmada, o artigo 212º/3 da Constituição da República Portuguesa reserva expressamente a competência para dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais aos tribunais administrativos e fiscais pelo que, a criação por via de lei de Tribunais Especializados, numa jurisdição que não a jurisdição administrativa, não pode ter outra apreciação que não a de que tal consiste numa crassa e inadmissível inconstitucionalidade. Reforce-se esta ideia ainda com o facto de que, uma vez que o Contencioso Administrativo foi objeto de reforma recentemente, esta poderia ter sido a oportunidade pertinente para reformular a lógica em que se insere a temática abordada. 

Não me parece, dado a geral consciência de que o Contencioso Administrativo deve ter uma autotomia própria e um espaço de liberdade reservado para a resolução dos seus litígios, que quando sejam criados tribunais especializados nas áreas que o compõem, que as mesmas não sejam inseridas na sua jurisdição, sob as suas regras, preceitos e princípios base. Soluções pouco coesas como estas , mais não fazem do que, levar autores a concluir pela esquizofrenia da regulamentação das matérias, como repetidamente afirma o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, ou interrogar as decisões do legislador de que é exemploeste excerto do Senhor Professor Pedro Sanchéz : “As quatro décadasde atividadedos Tribunais Administrativos portugueses sob a vigênciade uma Constituiçãodemocráticaconfirmam, precisamente, a sua infungibilidadeno sistema português, comprovando o acerto do legislador constituinte neste plano. Nenhum argumento associado à morosidade dos Tribunais Administrativos desmente esta avaliação: a lentidãono funcionamento da justiçanãose combate atravésdo afunilamento de processos numa jurisdição,(...) mas sim atravésda estratégiajustamente oposta, isto é, da especializaçãodentro da própriajurisdiçãoadministrativa e da crescente alocaçãode meios aos Tribunais.”[7].

6. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – APRESENTAÇÃO DE SOLUÇÕES E ASPETOS FINAIS                                

 

Após a análise crítica efetuada, não seria de certo pedagógico não apresentar as minhas conclusões finais, enquadradas como proposta em sede de reformulação do Contencioso Administrativo.

Assim, apresento uma proposta de criação de um novo juízo especializado e, conjuntamente, as melhorais que essa criação traria para cada um dos intervenientes no processo. 

Neste sentido, o que trago a debate é a hipótese de criação de um novo juízo especializado numa matéria, desde sempre, e cada vez mais estudada: A Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública. A responsabilidade civil extracontratual, regulada desde logo pelo ETAF como pertencente à jurisdição administrativa no artigo  4º/1 alíneas f), g) e h) e ainda pela Lei nº 67/2007 é a obrigação imposta ao Poder Público de reparar os danos provocados a terceiros em virtude da conduta dos seus agentes, no exercício de funções estaduais[8].

Ora, a pertinência da criação de um juízo administrativo especializado neste âmbito é intuitivamente clara, e mais motivos se elevam quando a estudamos, uma vez que podemos considerar a “responsabilidade civil dos poderes públicos um princípio estruturante de um Estado de juridicidade e, em termos simultâneos, um direito fundamental dos cidadãos (em que) todo aquele que sofre um prejuízo por efeito de uma conduta ativa ou omissiva dos poderes públicos, deve ser ressarcido.”[9]. Assim, não se estranha, dado todos os problemas já evidenciados do contencioso administrativo, que a criação de um juízo especializado no âmbito da responsabilidade civil extracontratual seja uma criação inteligente para garantir que os direitos dos particulares não fiquem prejudicados. Isto porque, com os longos prazos que por norma os processos permanecem, supostamente, em análise nas mãos dos juízes, mas que na realidade aquando da sua decisão verificamos que a espera não se refletiu em longas considerações sobre o tema, mas sim na incapacidade do juiz de fazer face à elevada simultaneidade de processos a seu cargo, o dano causado ao particular pode ter sido de tal ordem prejudicial para o mesmo, que se verifique um crescimento exponencial entre a data em que ele ocorreu e a data em que o litígio foi resolvido e assim, qualquer ressarcimento que o particular receba seja praticamente insignificante, face a situação ocorrida. 

Assim, é possível concluir, que a criação de um juízo administrativo especializado relativo à temática da responsabilidade civil extracontratual do Estado, em simultâneo com a criação dos restantes outros juízos especializados, é uma mais valia para todos os interessados na questão: para os particulares que vêm os seus direitos assegurados, pois ainda que não seja certa a decisão do juiz pelo deferimento do pedido do particular, que na maioria das vezes intervém enquanto autor, é mais provável de que o seu pedido seja apreciado de forma célere, porém cuidada, e decidida por um juiz especializado no assunto; para a Administração Pública e demais entidades públicas pois vêm os litígios nos quais são parte, a serem apreciados por um juiz especializado na matéria e que analisa os problemas de forma imparcial, mas também conhecedora de todas as debilidades e entraves existentes na atuação administrativa pública; e por fim, os juízes que têm a oportunidade de se especializarem numa área do seu interesse e que como tal, o mais certo é que, o estudo do mesmo para resolver os litígios seja mais gratificante e proveitoso para a carreira do mesmo.

Em modo de conclusão, pretendo apenas referir que é tempo de garantir ao Contencioso Administrativo o papel que este merece no seio da ordem jurídica portuguesa, e conferir aos administrativistas a oportunidade de darem um novo rumo à sua área de estudo e tirá-la do degradado destino a que o “pecado original” parece ter conduzido. Concluo que é urgente mudar mentalidades, criar estruturas, viabilizar recursos, criar grupos de trabalho e motivar o legislador a finalizar a sua feliz iniciativa de consagração da possibilidade de criação de juízos administrativos especializados. No fundo, o que é verdadeiramente urgente é não estagnar à sombra do que parecia ser a chave da Revolução Administrativa e assim, impedir que os juízos administrativos especializados mais não sejam do que “um nascimento sem crescimento”.

 

BIBLIOGRAFIA 

·     Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Fevereiro de 2019, 3ªedição.

·     Carvalho, Ana Celeste, inRevista de Direito Administrativo, AAFDL editora, 3ª edição de 2018.  

·     Carvalho, Carlos, in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL, 2017

·     Otero, Paulo, inRegime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pública: comentários à luz da jurisprudência,AAFDL, 2ªedição, 2018.

·     Rezende, Guilherme Fabiano Julien de Contencioso administrativo - O processo judicial : editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2017.

·     Sanchéz, Pedro Fernández, inEm defesa da Autonomia da Jurisdição Administrativa e Fiscal, Centro de Estudos de Direito Público, 5 de Maio de 2018.

·     Santos, Mauro Sérgio dos, Curso de Direito Administrativo, Editora Jus PODIVM, 2ª edição.

·     Silva, Vasco Pereira da, aulas teóricas de Contencioso Administrativo e Tributário, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 7 de Outubro de 2019.

·     Silva, Vasco Pereira da, in Em defesa da Autonomia da Jurisdição Administrativa e Fiscal, Centro de Estudos de Direito Público, 5 de Maio de 2018.

·     Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo e Tributário no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Almedina, 2ª Edição Março de 2019.

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[1]Rezende, Guilherme Fabiano Julien de Contencioso administrativo - O processo judicial : editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2017.

[2]Silva, Vasco Pereira da, aulas teóricas de Contencioso Administrativo e Tributário, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 7 de Outubro de 2019.

[3]Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo e Tributário no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Almedina, 2ª Edição Março de 2019.

[4]Artigos 3º, 2º e 1º (respetivamente) do Decreto Lei 325/2003 de 29 de Dezembro versão atualizada pela Lei nº118/2019 de 17 de Setembro. 

[5]Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Fevereiro de 2019, 3ªedição, p.192.

[6] Carvalho, Ana Celeste, in Revista de Direito Administrativo, AAFDL editora, 3ª edição de 2018,p.25.  

[7]Sanchéz, Pedro Fernández, in Em defesa da Autonomia da Jurisdição Administrativa e Fiscal, Centro de Estudos de Direito Público, 5 de Maio de 2018.

[8]Santos, Mauro Sérgio dos, Curso de Direito Administrativo, Editora Jus PODIVM, 2ª edição, p.402.

[9]Otero, Paulo, inRegime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pública: comentários à luz da jurisprudência,AAFDL, 2ªedição, 2018, p. 23.