Impugnação de Atos Administrativos: a posição dos contrainteressados
Introdução
O
conceito de contrainteressados que se encontra presente no artigo 57º do Código
de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) é de enorme relevância
prática, dado que este conceito está sujeito a várias interpretações, que
acabam por levar a resultados completamente diferentes. Desta forma, iremos
contextualizar de forma literal o que nos é apresentado pelo CPTA, com as
várias posições doutrinárias que vieram a ser desenvolvidas ao longo dos anos.
De seguida, procederemos à análise do acórdão Nº01018/15 do STA, no qual
demonstra exatamente o cerne da questão, ou seja, este conceito tem vindo a ser diariamente alvo de várias interpretações nas várias instâncias dos tribunais
administrativos.
Artigo
57º do CPTA e as Várias Conceções Doutrinárias
Em processo administrativo,
um caso típico de litisconsórcio necessário passivo é o estatuto dos chamados
contrainteressados, fazendo o CPTA referência nos artigos 57º e 68º/2 no
domínio do contencioso dos atos administrativos, estabelecendo que, nos casos
de impugnação de atos administrativos e nos processos de condenação à prática
de atos administrativos, para além da entidade que praticou ou que se pretende
que pratique, devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos
do autor.
Trata-se
de uma ação que é proposta contra uma entidade por parte da Administração, que
por si acaba por envolver sujeitos privados (projetando-se na esfera jurídica
de ambas as partes) no litígio, na medida em que os seus interesses coincidem
com os da Administração. Mário Aroso de Almeida apresenta estas relações
jurídicas através de uma estrutura poligonal ou multipolar, que envolve um
conjunto mais ou menos alargado de pessoas cujos interesses são afetados pela
conduta de Administração[1]. Existem, pois,
interessados que sendo beneficiários do ato ilegal ou podendo ser afetados, têm
interesse que este não seja anulado, e pelo contrário, que se mantenha na ordem
jurídica. Face ao exposto, fica claro o porquê dos contrainteressados serem
verdadeiras partes no litígio exigindo-se que sejam demandados juntamente com a
entidade pública.
Em
primeiro lugar, o respetivo artigo dispõe que é considerado contrainteressado:
“(…) a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar
ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado”, ou seja, o
artigo 57º identifica dois tipos de pessoas para a categoria de
contrainteressado, as que são diretamente prejudicadas pelo ato de impugnação e
as que têm um interesse legítimo na manutenção do ato impugnado, sendo o
objetivo deste artigo delimitar o âmbito de aplicação do artigo 10º/1 do CPTA, relativamente
à última parte, quanto este atribui legitimidade passiva a “titulares de
interesse contrapostos aos do autor”. Desta forma, concluímos que este conceito
está indiscutivelmente associado apenas ao prejuízo, que poderá advir da
procedência da ação de impugnação para todos os que tiverem envolvidos, e
quanto ao interesse legítimo que tenham na manutenção do ato impugnado.
Cada vez mais nos dias de hoje, a
visão tradicional acaba por representar todas as decisões administrativas
apenas no âmbito de uma relação bilateral entre a Administração Pública e um
determinado e direto destinatário ou destinatários encontrando-se ultrapassada
em muitos sectores de atividade. Com efeito, a consciencialização da noção de “terceiro”
perante certas atuações administrativas devido à sua natureza plurilateral,
produz cada vez mais efeitos sobre pessoas que não são os seus imediatos
destinatários, o que pode resultar para estes efeitos lesivos ou benéficos, e
que não se integram na classificação de contrainteressados apenas no seu teor
literal.
É
relativamente a este ponto que a doutrina tem de se desenvolver, já havendo
mesmo assim, algumas posições já fazem uma interpretação mais ampla do artigo
57º do CPTA. Como afirma Paulo Otero, defensor de uma interpretação mais
ampla: [2]“(…) assistimos hoje a um
progressivo e silencioso alargamento dos interessados a quem o eventual provimento
de um cada vez maior número de recursos graciosos e contenciosos irá
diretamente prejudicar. A figura do contrainteressado ganhou, por isso mesmo,
uma especial importância na moderna dogmática jus administrativista”.
Seguidamente,
apresentaremos as várias posições doutrinárias quanto à abrangência que pode
ser dada ao conceito de contrainteressados, dando particular destaque ao
concurso público. Mário Aroso de Almeida
tem o mesmo entendimento que Paulo Otero, criticando a visão
tradicional do artigo 57º, entendendo que não se trata apenas de uma questão
necessariamente prejudicial, mas sim de uma afetação da esfera jurídica de
determinados sujeitos, seja ela benéfica ou não, refere ainda que o devido
artigo tem que ser interpretado de forma ampla, ao afirmar:[3] “(…) o universo dos contrainteressados
é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir
a ver a respetiva situação jurídica definida pelo ato administrativo praticado
ou a praticar, têm o direito de não ser deixados à margem do processo em que se
discute a subsistência ou a introdução na ordem jurídica que lhes diz respeito.
Trata-se, pois, de assegurar que o processo não corra à revelia das pessoas em
cuja esfera jurídica ele se propõe a introduzir efeitos. Ora, daqui não decorre
necessariamente a titularidade de um interesse contraposto ao do autor na
ação”.
Paulo
Otero partilha do mesmo raciocínio:[4] “Por outro lado, sempre
que uma eventual sentença de provimento do recurso ou os atos de execução dessa
mesma sentença se traduzam numa alteração do escalonamento hierárquico ou da
posição relativa dos diversos candidatos, a verdade é que estamos aqui perante
a produção direta de efeitos na esfera jurídica de todos os candidatos ou
concorrentes abrangidos, circunstância esta que justifica por parte destes a
titularidade de um interesse de intervenção processual como contrainteressados.
Já
Vieira de Andrade apresenta uma posição oposta, delimitando o conceito de
contrainteressados como os que:[5] “tenham interesse direto e
pessoal em que não se dê provimento à ação”, ou seja, interpreta este conceito
apenas quando está associado ao tal prejuízo que poderá advir da procedência da
ação de impugnação, concluindo que o contrainteressado terá sempre um interesse
totalmente oposto ao do autor da ação.
Análise
ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 12 de novembro de 2015
De
acordo com este acórdão, verificamos que as três instâncias, interpretam
diferentemente o conceito de contrainteressados do artigo 57º do CPTA, acabando
por produzir efeitos diferentes.
Este acórdão do
STA surgiu no âmbito de um recurso de revista, segundo o disposto no artigo
150º do CPTA, onde se requereu a anulação do acórdão do Tribunal Central
Administrativo Norte de 5 de junho de 2015 que vinha por sua vez na sequência
de um recurso intentado face ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela
de 25 de março de 2014. Todos estes recursos demonstram a enorme complexidade
em torno do conceito de contrainteressados. Neste caso, temos uma ação de
impugnação de um ato de adjudicação praticado pelo Município do Mogadouro
intentada pela Sociedade A, que tinha ficado em 6º lugar, pedindo a anulação da
decisão de adjudicação relativamente à formação de um contrato de empreitada de
obras públicas, que tinha sido concedida à sociedade B.
A autora apresentou a respetiva ação
de anulação da decisão de adjudicação da empreitada de obra pública no TAF de
Mirandela, indicando apenas como contrainteressada a sociedade B. O TAF de
Mirandela não partilhou do mesmo entendimento afirmando que todos os
participantes do concurso público deveriam ter sido notificados, tendo sido
citados mais tarde por via eletrónica (78º/2/b, 78º-A, 80º/1/b e 81º/1, 5 e 7
do CPTA. A ação foi julgada procedente, fazendo com que o ato de adjudicação e
por sua vez o contrato celebrado fosse anulado. Acontece que a 4º classificada
no concurso (sociedade C), intentou um recurso de revisão da decisão do TAF,
alegando não ter sido citada de forma devidamente correta para intervir como
contrainteressada.
O
TAF de Mirandela julgou improcedente o recurso de revisão da decisão por parte
da sociedade C, levando a que a dita sociedade recorresse para o TCA Norte que concedeu o provimento do recurso e declarou
nulo o processado após a petição inicial. O TCA Norte entendia que, os
contrainteressados seriam apenas os concorrentes colocados em lugar superior ao
da sociedade A, ou seja, apenas 5 contrainteressados, não constituindo assim a
citação por parte do TAF de Mirandela um meio válido de citação à luz do CPTA à
data dos factos, que exigia que esta só assim fosse quando o número de
contrainteressados fosse superior a 20. Certo é que as diferentes
interpretações não acabaram nestas duas instâncias. A sociedade A, insatisfeita
com a decisão do TCA Norte, recorreu para o STA que acabou por adotar uma
terceira interpretação da questão em causa. O STA entendeu que o contrainteressado
seria apenas um, a sociedade B, de modo a que apenas esta deveria ter sido
citada. O STA entendeu que só esta sociedade detinha um verdadeiro interesse
oposto ao do autor da ação (a sociedade A), projetando apenas os efeitos da
procedência da ação de impugnação na sua esfera jurídica, tendo o mesmo
interesse que o réu (o Município de Mogadouro). Só esta sociedade é que seria
prejudicada visto que perderia a empreitada que a si tinha sido atribuída. Já
os restantes concorrentes do concurso público teriam o mesmo interesse que a
sociedade A, não sendo assim contrainteressados, dando provimento ao recurso e
revogando a decisão do TCA Norte.
Verificamos
que a posição adotada pelo STA foi a de Vieira de Andrade, que
interpreta o conceito, no sentido em que este se encontra sempre associado ao
prejuízo que poderá advir da procedência da ação de impugnação, tendo um interesse
totalmente oposto ao do autor, aliás, temos uma perceção exata desta tomada de
posição na fundamentação do STA quando alega que, mesmo que C se baseasse na
falta de citação, esta teria de defender um interesse idêntico ao do réu, logo,
teria que defender que o ato impugnado seria legal, o que equivaleria a se
conformar com o seu lugar, não entendendo assim o tribunal o interesse que esta
teria.
Não concordo com a
posição assumida, dando sim mérito e grande destaque às posições de Mário
Aroso de Almeida e Paulo Otero, que aderem a uma interpretação mais
ampla do conceito. Partilho do mesmo raciocínio de Mário Aroso de Almeida:[6] “No processo impugnatório, movido
contra a lista final de graduação de todos os concorrentes, todos eles devem
figurar como contrainteressados, pois é a questão da subsistência da respetiva
graduação no concurso que está em discussão. Não é líquido que os concorrentes
que não ficaram graduados nos primeiros, tenham um interesse contraposto ao do
autor que impugnou. Pelo contrário, é muito provável que eles concordem com a
impugnação e tenham o mesmo interesse na sua procedência. No entanto, não
deixam de ser contrainteressados, num sentido mais amplo do que aquele que
decorre do teor literal do artigo 57º (…)”.
Não
considero de todo a posição que mais se complementa com certos direitos
fundamentais. No meu entendimento, é provável que os outros concorrentes que
não estão em primeiro lugar, tenham o interesse comum na “destruição” da
classificação feita para eventualmente poderem chegar ao desejado primeiro
lugar. Questiono-me como é que o STA, enquanto tribunal superior, não vê que
todos os restantes concorrentes podem ser prejudicados, visto que todos podem
ficar numa pior posição. Caso se verifique um novo concurso, a sua esfera
jurídica poderá ser prejudicada se acabarem por ficar numa posição ainda mais
inferior na graduação do concurso público. Face ao exposto, considero que todos
os concorrentes têm o direito a ser chamados a juízo para que o seu direito ao
contraditório e a uma tutela jurisdicional efetiva sejam respeitados.
A verdade é que o
contrainteressado tem sempre de ser chamado para defender os seus interesses,
porque só assim o processo encontra-se fundamentado de acordo com os
imperativos constitucionais, desde já, de acordo com o âmbito do direito fundamental de acesso à
justiça que é garantido pelo artigo 20º da CRP, desenvolvido e completado pelo
direito a uma tutela jurisdicional efetiva dos administrados em sede de
contencioso administrativo, presente no artigo 268º/4 da CRP[7].
Miguel Teixeira de Sousa afirma que:[8] “O artigo 57º encontra-se subjacente
ao princípio do contraditório que nos diz que ninguém pode sofrer os efeitos de
uma sentença sem ter tido a possibilidade de ser parte no processo, ou seja,
sem ter a oportunidade de participar na formação da decisão judicial”. Paulo
Otero também sustenta a sua posição com base na necessidade em assegurar o
princípio do contraditório (sendo este o principal objetivo do artigo 57º) e o
princípio da igualdade das partes, este autor, defende que à mínima
possibilidade de se afetar uma posição jurídica das mais variadíssimas formas,
o Estado de Direito tem de assegurar a possibilidade dos lesados participarem
no processo, garantindo desta maneira, acesso aos meios processuais adequados[9]. Só assim é que se justifica o
litisconsórcio necessário passivo, ao se procurar sempre resguardar a máxima
eficácia subjetiva das decisões judiciais, contribuindo para uma Administração
Pública que conceda cada vez mais segurança jurídica aos privados e lute pela
unidade do sistema jurídico.
Constatando-se esta
enorme adversidade dirigida em torno do conceito de contrainteressados em ações
de impugnação de processos concursais, seria importante considerar a proposta
de Paulo Otero, que acaba por apresentar um critério geral que se
subdivide em três, para a determinação deste conceito: [10]
1.
Os concorrentes para quem o ato recorrido
assume natureza de ato constitutivo de direitos ou de interesses legalmente
protegidos. O provimento da ação pode significar a perda ou modificação da sua
posição jurídica de vantagem.
2.
Os concorrentes que em caso de alteração
do escalamento hierárquico, por via da sentença, possam ver a sua posição
jurídica alterada. Há produção de efeitos diretamente na esfera de cada
concorrente, que pode resultar numa pior situação do que a anterior.
3.
Os concorrentes que segundo a lide
configurada pelo autor na sua petição inicial, sejam suscetíveis de sofrer
prejuízos em caso de provimento do recurso.
De acordo com o caso em
análise, penso que o segundo critério é o que mais complementa a nossa posição.
Conclusão
Por fim, tendo em conta o que foi
referido anteriormente, não concordo com a posição adotada pelo STA ao fazer
uma interpretação tradicional, baseando-se apenas no teor literal do artigo 57º
do CPTA, sem ter em conta os direitos fundamentais consagrados na nossa CRP. Os
imperativos constitucionais devem ser respeitados acima de tudo. Na minha ótica,
estes são devidamente respeitados pelas posições de Paulo Otero e Mário
Aroso de Almeida, além de que contribuem para um sistema mais justo. A
interpretação que se baseia apenas no teor literal encontra-se ultrapassada, ao
não salvaguardar o devido direito à justiça e ao contraditório. Para um melhor
entendimento passo a citar novamente Paulo Otero: [11]“(…) o critério teleológico da
atuação processual do contrainteressado é sempre a defesa dos respetivos
interesses”. Todos os concorrentes deveriam ter sido considerados
contrainteressados uma vez que provavelmente todos veriam a sua posição jurídica
alterada em caso de procedência da ação.
Bibliografia
Aroso de Almeida, Mário, “Manual de
Processo Administrativo”, 2ª edição, Almedina, (2016).
Otero, Paulo, “Os Contra-Interessados
em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em
Recurso Contencioso de Ato Final de Procedimento Concursal, in Estudos em
Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares”, Coimbra, (2001).
Teixeira de Sousa, Miguel,
“Apreciação de Alguns Aspetos da Revisão do Processo Civil – Projeto, Revista
Ordem dos Advogados”, (1995).
Vieira de Andrade, José, “A Justiça
Administrativa (Lições)”, 14ª edição, Almedina, (2015).
João Gomes; nº56978; subturma 9
[1] Aroso de Almeida, Mário, “Manual
de Processo Administrativo”, 2ª edição, Almedina, (2016), pág. 251.
[2] Otero,
Paulo, “Os Contra-Interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento,
Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Ato Final de
Procedimento Concursal, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério
Soares”, Coimbra, (2001), pág. 1077.
[3] Aroso de
Almeida, Mário, “Manual de Processo Administrativo”, 2ª edição, Almedina,
(2016), pág. 252-253.
[4] Otero, Paulo, ob. cit. pág. 1098.
[5] Vieira de Andrade, José, “A
Justiça Administrativa (Lições)”, 14º Edição, Almedina, (2015), pág. 241.
[6] Aroso de Almeida, Mário, ob. cit.
pág. 253.
[7] Otero, Paulo, ob. cit. pág.
1080-1081.
[9] Otero, Paulo, ob. cit. pág.
1082-1083.
[11] Otero, Paulo, ob. cit. pág. 1079.
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