Comentário Jursiprudencial do Acordão do STA, Processo Nr. 0590/16, com data de 11/05/2017

           O acórdão que iremos analisar é do Supremo Tribunal Administrativo com data de 11/05/2017, Processo Nr. 0590/16, tendo como partes a ANPROPORT que intenta uma ação popular contra o Estado. Tendo em conta o disposto no Art.º 73 nº 1 do CPTA e art.º 24 nº 1 iii) do ETAF, requereu-se a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da norma constante do nº 1 da Resolução do Conselho de Ministros nº 8/2011, no que respeita à administração pública direta.

De forma a analisar o acórdão em questão (STA de 11/05/2017 Processo Nr. 0590/16), é importante fazer uma referência ao facto do ETAF de 2002, tal como já sucedia no ETAF de 1984, estabelece no seu artº. 4.º, n.º 3, alínea a) que está: “excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa”.

Note-se que o conceito de “atos praticados no exercício da função política” não foi definido de forma explícita, tal como refere Jorge de Sousa[1] “A referida omissão de definição do que deve entender-se por actos praticados no exercício da função política tem como consequência terem os tribunais administrativos, na sua prática, de definirem esse conceito.” E é com o objectivo de aferir se essa definição de conceitos foi corretamente feita que faremos esta análise.

Primeiramente iremos analisar alguma doutrina portuguesa de forma a clarificar qual o conceito de função política e função legislativa.

Para o Professor Sérvulo Correia[2], a função administrativa inclui a atividade de execução das leis, bem como a atividade cujo objeto direto e imediato se prende com a produção de bens e serviços com a finalidade de satisfação das necessidades coletivas dos cidadãos.

Já no que toca à função política, a mesma tem como conteúdo a direção suprema do estado, tendo como finalidade definir e coordenar os fins últimos da comunidade. Como refere Jorge de Sousa no estudo já referido, para o Professor a diferença será, acima de tudo, de grau.

Já o Professor Freitas do Amaral defende que “a política, enquanto atividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral da coletividade. A administração pública existe para prosseguir outro objetivo: realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política». «O objeto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino coletivo. O da administração pública é a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social.”[3] O Professor Freitas do Amaral apresenta-nos então um conceito restrito de ato político.

O Professor menciona ainda que a política tem carácter livre e primário e é apenas limitada em certas zonas pela Constituição da República Portuguesa. No entanto, administração pública, contrariamente ao que sucede na política, tem carácter secundário e condicionado, encontrando-se subordinada às orientações políticas e legislativas.

Apesar de não existir na legislação portuguesa nenhum conceito de funções políticas, a análise do art.º197 da CRP será com certeza um bom ponto de partida. Na alínea b) do artigo anteriormente mencionado, é referido “Negociar e ajustar convenções internacionais”, tendo isto em consideração, a adesão e negociação do AO90 por parte do Estado Português poderiam então ser consideras situações que dizem respeito à competência político-legislativa do Estado.

Desta forma, tendo em consideração o argumento que refere que o uso e difusão da língua portuguesa é uma tarefa fundamental do Estado, como podemos aferir do disposto no Art.º 9 da CRP, este ato seria então uma materialização de uma política da língua considerada essencial para o desenvolvimento cultural, económico e social dos portugueses e como tal pertencente também à função politico-legislativa.

            Iremos agora abordar a questão referida no acórdão em análise relativa à resolução do conselho de ministros 8/2001. A RCM a que nos referimos vem indicar entre demais coisas, que a partir de 1 de janeiro de 2012 o governo e todos os serviços, organismos e entidades sujeitos aos poderes de direção superintendência e tutela do governo deveriam aplicar a grafia do Acordo Ortográfico aprovado pela resolução da AR nº26/91 e retificado pelo decreto do presidente da república nº43/91, ambos de 23 de agosto, antecipando assim o final do prazo de transição em 4 anos e 9 meses. No que toca a esta resolução o Supremo Tribunal Administrativo considerou-se incompetente.

No que concerne a questão acima referida, na nossa opinião, este acórdão não estará certo. Para sustentarmos este ponto de vista, iremos mais uma vez olhar para o que defende o Professor Freitas do Amaral: [4] “A política tem uma natureza criadora, cabendo-lhe em cada momento inovar em tudo quanto seja fundamental para a conservação e o desenvolvimento da comunidade nacional. A administração pública tem pelo contrário natureza executiva, consistindo sobretudo em pôr em prática as orientações tomadas a nível político”. [5]

Tendo isto presente, e sendo esta resolução uma execução das opções tomadas a nível político, estamos então perante a função administrativa do estado, podendo assim a mesma ser sindicada nos tribunais administrativos.

Podemos ainda fazer uma menção, na justificação da posição tomada, ao facto de a base jurídica utilizada pelo conselho de ministros ser o artigo 199º alínea g) da CRP. Este preceito faz referência à competência administrativa do governo, sendo que a alínea g) diz-nos que compete ao governo “Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas.”

Importa também referir que, tendo a política um carácter livre e primário e a administração um caracter condicionado e secundário subordinado às orientações politicas e legislativas, como defende o Professor Freitas do Amaral, a resolução em questão está então subordinada ao AO90, sendo assim uma resolução administrativa que pretende executar a orientação primária que o AO90 determinou, com a especificidade de diminuir os prazos transitórios previstos no acordo no que concerne a função pública. Neste mesmo sentido encontra-se o Juiz Carlos Carvalho, que votou de vencido o referido acórdão.

Para finalizar, parece-nos relevante referir ainda que um afastamento da competência em casos de fronteiras ténues como este que trata o acórdão em análise pode pôr em causa, ou reduzir, o grau de proteção e defesa dos interesses e direitos dos cidadãos, prejudicando assim o exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva.

Gonçalo André Silva Martinho

Nr. 27888

Turma A / Subturma 9

---

[1] SOUSA, JORGE DE. PODERES DE COGNIÇÃO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS RELATIVAMENTE A ACTOS PRATICADOS NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO POLÍTICA

[2] CORREIA, SÉRVULO, APUD, SOUSA, JORGE DE. PODERES DE COGNIÇÃO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS RELATIVAMENTE A ACTOS PRATICADOS NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO POLÍTICA

[3] AMARAL, FREITAS DO. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO.

[4] AMARAL, FREITAS DO. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO.

[5] Sublinhado nosso