Comentário e Análise Do Acórdão Do Tribunal Dos Conflitos, Processo:062/17, de 15-03-2018, Relator: José Veloso

Sumário: A. Acórdão do Tribunal dos Conflito, proc.062/17 ; i)Factos Antecedentes à Propositura da ação; ii) Análise subjetiva e objetiva do processo; iii)Âmbito processual; B. Apreciação crítica; C. Conclusão.

A.  Acórdão do Tribunal dos Conflito, proc.062/17, de 15-03-2018

No acórdão inframencionado, sumariamente, aconteceu que: A e B (particulares proprietários de um prédio rústico) intentaram ação no TAF contra EP-Estradas de Portuga, S.A (1ª Ré), Construtores do Túnel do Marão, A.C.E.,(2ª Ré)  e C, S.A., (3ª Ré), devido a destruição dos seus 2 poços no âmbito da construção da obra “Túnel do Marão”. Pretendiam os autores com esta ação: a condenação solidária das Rés a «executarem todas as obras necessárias para a água perdida ser reposta», e, ainda, a «pagarem uma indemnização pela impossibilidade de aproveitamento das terras, pela falta de água, desde o início da perda da mesma até à sua reposição». Instaurada a ação, o TAF suscita oficiosamente a questão da incompetência material da jurisdição administrativa por entender que o litigio configurava uma “ação real” e “não emerge de uma relação jurídico-administrativa”. Por tal motivo, o processo é remetido , nos termos do artigo 14º,nº1 do CPTA, para o Tribunal Judicial que também se julga incompetente. Assim, nos termos dos artigos 109º e ss do CPC), configurou-se um conflito de jurisdição entre o TAF e o Tribunal Judicial que foi solucionado mediante recurso para o Tribunal dos Conflitos.

i)    Factos antecedentes à propositura da Ação

Em 28.05.2008, na sequência de concurso público internacional foi atribuída à C, S.A. (3ª Ré) a concessão do Túnel do Marão. Em 30.05.2008, 3ª Ré celebrou com a ACE (2ª Ré) o «contrato de projeto e construção». No dia seguinte (31.05.2008) seria celebrado o contrato de concessão entre o Estado Português e a 3ª Ré (concessionária), se compromete a realizar a execução, conceção, exploração e conservação da obra.

Três anos volvidos do contrato de concessão entre o Estado Português e a 3ª Ré, em abril de 2011, alegam os Autores que deixaram de poder usufruir da água proveniente dos seus poços, por destruição destes no âmbito da construção da obra «Túnel do Marão».

Em 17.06.2013, o Estado Português rescinde o contrato com a 3ª Ré, invocando justa causa, e, através da EP -Estradas de Portugal, S.A., reassume a concessão ( o conjunto de direitos, e de obrigações, que havia atribuído à 3ª Ré).

ii)  Análise subjetiva e objetiva do processo

1.   No presente caso, são parte ativa no processo A e B, dois sujeitos privados (Art.9º,nº2 do CPTA). Por seu turno, são atores processuais passivos: a EP, S.A (1ªRé), a A.C.E (2ª Ré) e a C. S.A. (3ª Ré) que classificamos da seguinte forma: a 1ª Ré como sociedade anónima de capitais exclusivamente público (pessoa coletiva de direito público); a 2ª e a 3ª Rés como pessoas coletivas de direito privado, que atuam de acordo com regras e princípios de direito administrativo, impostas pelo concedente (Estado Português).

2.   Quanto ao objeto do processo , este define-se “por referência à pretensão formulada pelo Autor, da existência ou inexistência de uma situação, de um efeito ou facto jurídico” [1] sobre o qual incidirá a discussão. Tal objeto identifica-se pelo pedido[2] e causa de pedir [3], tal como deduzido pelo Autor.

3.   Nesta lógica, considero que, no referido acórdão, estamos perante uma cumulação de pedidos (art. 4º,nº1,a) do CPTA): a condenação solidária das Rés decorrente da violação do direito subjetivo dos particulares – direito de propriedade - e o pagamento de uma indemnização para ressarcir os danos causados. Relativamente à causa de pedir identificamos esta como sendo a destruição dos 2 poços (propriedade dos autores).

4.   Determinado o objeto , cabe averiguar se, estamos perante uma ação administrativa, nos termos do artigo 37, nº1 do CPTA. Para tal, cabe verificar: a) se existe uma relação jurídico-administrativa; b) se o objeto do litigio se inscreve no âmbito jurisdicional administrativo.

a)    Os tribunais administrativos são os tribunais competentes para dirimir todos os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, tal prevê o artigo 212º, nº3 da CRP e o artigo 1º, nº1 do ETAF.  Assim, cumpre compreender o conceito de “relação jurídico-administrativa”. Entende VIEIRA DE ANDRADE [4], que tal conceito “abrange a generalidade das relações jurídicas externas ou intersubjetivas de carater administrativo, seja as que se estabeleçam entre os particulares e os entes administrativos, seja as que corram entre os sujeitos administrativos”. Tem entendido a doutrina que existem 4 critérios possíveis para classificar uma relação jurídica como administrativa (Critério estatutário; Critério do exercício regulado por normas de Direito Administrativo; Critério do Fim; Critério sufragado pelo Professor Vieira de Andrade [5] ). Porém, seguindo a opinião do Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA, que entende a Administração como protetora e não como autoridade, estamos perante uma relação jurídico-administrativa quando existem um ou mais sujeitos (de direito público ou privado), desde que tal relação tenha sido criada por um facto jurídico relevante que estabeleça direitos e deveres para ambas as partes.

b)     O artigo 212º, nº3 da CRP prevê o âmbito de jurisdição administrativa, previsão dal qual se extraí o entendimento de que aos tribunais administrativos cabe dirimir os litígios decorrentes da violação de direitos fundados em normas de Direito Administrativo ou decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de Direito Administrativo.

Atendendo às matérias elencadas no artigo 4º, nº1 do ETAF, (que pertencem à jurisdição administrativa por aplicação do critério do 212º,nº3 da CRP), podemos concluir que o âmbito da jurisdição administrativa corresponde a uma apreciação de todos os litígios que versem sobre a matéria jurídico-administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuída por norma especial à competência dos tribunais judiciais.  De ressalvar que, com as sucessivas alterações ao ETAF, a doutrina reconhece um alargamento do âmbito da competência dos tribunais administrativos na apreciação de questões que não constam do quadro típico da relação jurídica administrativa.  

5.   Concretizando, e tal como aferiu o Tribunal Judicial e do Tribunal dos Conflitos (TC),  concluímos que estamos perante uma relação jurídico-administrativa , motivo pelo qual os tribunais administrativos se tornam competentes para decidir , visto se tratar de um litigio de responsabilidade civil extracontratual de pessoas coletivas de direito privado por ações que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo (Artigo 4º,nº1, alínea h) e Artigo 1º,nº5 da Lei 67/2007). Qualificamos, consequentemente a ação do presente caso como uma ação administrativa de condenação nos termos do artigo 37º,nº3 do CPTA.

iii)Análise do Âmbito Jurisdicional

6.   Em discordância com a decisão do TAF de Penafiel, entendo que este litígio se incluí na matéria do  Artigo 4º,nº1, alínea h) do ETAF e Artigo 1º,nº5 da Lei 67/2007 (RREE). Por tal motivo, considero relevante, antes de mais, clarificar a posição de VASCO PEREIRA DA SILVA[6] relativamente a estes preceitos. Afirma o autor que tais disposições são expressão do alargamento do âmbito jurisdicional administrativo, especialmente em matéria de responsabilidade civil; “tal alargamento decorre da substituição de critérios de “poderes” por critérios “teleológicos” o que se consubstancia num regime jurídico unificado da responsabilidade civil pública aplicável sempre que esteja em causa o exercício da função administrativa” [7].

Por conseguinte, o mesmo autor, admite a presunção da aplicabilidade do regime substantivo de direito publico pelo menos relativamente à responsabilidade por exercício de poderes públicos por concessionários (por exemplo, em concessões translativas de serviços públicos ou obras públicas). Acrescenta, ainda, que os “sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime especifico da responsabilidade” civil administrativa (previstos no artigo 1º, nº5 do RREE em conjugação com o art.4º, nº1 ,h) do ETAF) são precisamente aqueles que auxiliam a administração na prossecução da função administrativa (como é típico do atual modelo de Estado regulador e infraestrutural); motivo bastante para a aplicação imediata do regime contencioso da responsabilidade civil administrativa aos particulares não sendo necessárias quaisquer outras disposições legislativas que não as já referidas.[8]

Também MIGUEL ASSIS RAIMUNDO [9], MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA [10], desenvolvem a temática da aplicabilidade do artigo 1º, nº5 do RREE, com recurso à doutrina que tem sido invocada em diversas decisões jurisprudenciais.  Mais recentemente, em situações similares à do caso concreto, o STA e Tribunal de Conflitos [11] tem entendido ser da competência dos tribunais administrativos os litígios de responsabilidade civil extracontratual de concessionárias submetidas a exigências de entidades públicas.

B.    Apreciação Crítica

7. O TAF, após ter suscitado oficiosamente[12] a questão da incompetência da jurisdição administrativa[13] para conhecer do litígio, decidiu, julgar-se «incompetente, por entender que «se está perante uma ação real cujo litígio não emerge de uma relação jurídico-administrativa,(..)não envolvendo a aplicação de quaisquer regimes de direito público».

A incompetência em razão da jurisdição constituí exceção dilatória (Artigo 89º,º4,a) do CPTA), nos termos do artigo  89º,nº2 do CPTA, o que dá lugar à “absolvição da instancia ou remessa do processo ao tribunal competente”. O TAF propôs ao interessado tomar a iniciativa de requerer a remessa ao Tribunal Competente (judicial), nos termos do artigo 14º,nº2 do CPTA.

Discordamos da decisão de incompetência da jurisdição administrativa invocada pelo TAF. Em nosso entender, tal competência afere-se pela existência de uma relação jurídica (tal como prevê o art.212º, nº3 da CRP e os art. 1º,nº1 e 4º do ETAF); posto isto, e adotando o critério do prof. VASCO PEREIRA DA SILVA supramencionado, não nos resta qualquer dúvida, de que neste caso, os tribunais administrativos eram competentes para julgar o litígio.

Ao tentar perceber a decisão do TAF, apuramos que este terá desconsiderado os pedidos e a causa de pedir peticionados pelos autores, devido a uma incorreta análise meramente material dos factos - que devem ser entendidos apenas como ponto de partida para um adequado diagnóstico jurídico das pretensões. A este  incorreto diagnóstico, acresce que o TAF não refere o artigo 212º,nº3 e o artigo 1º,nº1 do ETAF, o que nos faz constatar que interpretou tais disposições de forma meramente literal e restritiva; estando, portanto, em contradição com entendimento da doutrina e jurisprudência - das alterações de regime processual administrativo, verifica-se um alargamento do âmbito jurisdicional, por razões de : uma atual “Administração Prestadora” e de unificação de um regime substantivo de responsabilidade pública aplicável aos danos provocados por exercício da função administrativa, de acordo com um conceito funcional e teleológico. [14]

8.   Com a remessa para o Tribunal judicial, este declarar-se igualmente incompetente [15]. Posto isto, configura-se um conflito efetivo de jurisdição (e não eventual) , a solucionar mediante recurso para o Tribunal dos Conflitos, nos termos dos artigos 109º e ss do CPC.

Remata o Tribunal dos Conflitos (em conformidade com o Tribunal Judicial), e em nosso entender bem, que: “embora a conduta em causa, isoladamente considerada, não traduza qualquer exercício ou prerrogativa de direito público, antes se trata de mero ato material de execução de obra [16], que se traduz em alegada destruição dos 2 poços, ela não poderá deixar de ser integrada no universo da execução da obra pública, para a qual o Estado Português concedeu claras prerrogativas de direito público à respetiva concessionária, tanto a da altura dos factos – C,S.A. - como a posterior à dita rescisão - Estradas de Portugal, S.A.”. Este Tribunal Superior fundamenta a sua decisão, por utilização da “sólida e uniforme jurisprudência deste Tribunal”, que têm compreendido que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos”, concluindo que pretensão dos autores enraíza na responsabilização civil extracontratual das aqui rés, pela conduta que fez eclodir na esfera jurídica dos autores esses danos”.

C.  Conclusão [17]

Serviu o presente comentário para analisar a domínio substancial e objetivo do âmbito de jurisdição administrativa e apreciar as diferentes decisões judiciais. Cabe, agora, apresentar as conclusões a que se chegámos.

Assim, em jeito de conclusão, é de salientar que sufragamos do mesmo entendimento do Tribunal dos Conflitos relativamente: ao conceito de “relação jurídica administrativa” - que similarmente a este tribunal - descuramos o critério estatutário (Administração com poderes de autoridade) ; à importância da conexão do pedido com a causa de pedir e da distinção de factos matérias e jurídicos, por meio de uma interpretação cuidada; a importância da menção de doutrina e jurisprudência para resolução de litígios e para uniformização de Direito (e consequente positivação); à conjugação do critério constitucional (Art. 212º,nº3) com as regras processuais administrativas (CPTA e ETAF) e interpretação das mesmas no sentido do alargamento do âmbito jurisdicional administrativo.

Bibliografia

§  ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 3º Edição

§  ANDRADE, José Vieira de, A Justiça Administrativa, Almedina, 15ª edição, 2016

§  CADILHA, Carlos Alberto Fernandes e ALMEIDA, Mário Aroso de, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4º Edição, 2017

§  CADILHA,  Carlos Alberto Fernandes , “Responsabilidade Da Administração Pública”, disponível em https://www.dgpj.mj.pt/sections/informacao-e-eventos/anexos/sections/informacao-e-eventos/anexos/conselheiro-carlos/downloadFile/file/ccadilha.pdf?nocache=1210675906.12

§  LEITÃO, Alexandra, “Duas questões a propósito da responsabilidade extracontratual por (f)actos ilícitos e culposos praticados no exercício da função administrativa”, disponível desde Outubro de 2011, em https://www.icjp.pt/publicacoes/pub/1

§  RAIMUNDO, Miguel Assis, “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado”, em “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas: Comentários à luz da Jurisprudência”, AAFDL Editora, 2º Edição, 2018

§  SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª Edição, 2007

Acórdãos

§  Acórdão do Tribunal dos Conflitos,   processo:062/17, de 15-03-2018, disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/28124893d6ad206f80258258003a4408?OpenDocument

§  Acórdão do Tribunal de Conflitos, proc.053/14, 25-03-2015, disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/cecaf773348948ef80257e2100351e6f?OpenDocument

§  Acórdão do Tribunal dos Conflitos, proc.010/15, 07-05-2015, disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/2666da783068520680257e44004ea4c7?OpenDocument

§  Acórdão do Tribunal dos Conflitos, proc.021/15, 09-07-2015, disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/a85df5dac0ec98ba80257e890050a252?OpenDocument

§  Acórdão do Tribunal dos Conflitos, proc.025/15, 04-02-2016, disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/159260e32c2e682e80257f5b00561929?OpenDocument

§  Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, proc.1085/14.8TBCTB-A.C1.S1, 08-10-2015, disponível em http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/24dc99cfe53ab24680257ed9002f9763?OpenDocument

Discente: Daniela Nunes da Silva, Nº57354, Subturma 9

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[1] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 3º Edição, p. 50

[2] Em “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, p.289,  VASCO PEREIRA DA SILVA considera necessário distinguir entre pedido imediato (efeito pretendido pelo autor) e o pedido mediato (direito que esse efeito visa tutelar). Aplicando ao caso concreto, dir-se-á que os pedidos imediatos são: a condenação na prática do ato material devido e no pagamento de indemnização; e que o pedido mediato corresponde à violação das rés do direito de propriedade dos autores.

[3] Segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, a causa de pedir “deve ser sempre entendida de forma conexa com o pedido formulado pela parte”, em Idem, p.294.

[4] ANDRADE, José Vieira de, A Justiça Administrativa, Almedina, 15ª edição, 2016, p. 49

[5] Define relações jurídico-administrativas ( seguindo critério estatutário combinado com os  sujeitos, meios e fins) como “aquelas em que um dos sujeitos pelo menos, seja uma entidade publica ou particular no exercício do poder publico atuando com vista à realização de um interesse publico legalmente definido”, em “A Justiça Administrativa”, Almedina, 15ª edição, 2016, p. 51

[6] SILVA, Vasco Pereira da, ““O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª Edição, 2008, p.536-537

[7] Segue o mesmo entendimento ALEXANDRA LEITÃO, em “Duas questões a propósito da responsabilidade extracontratual por (f)actos ilícitos e culposos praticados no exercício da função administrativa”, pp.8-9, disponível em https://www.icjp.pt/publicacoes/pub/1

[8] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª Edição, 2008, p.537-538

[9] RAIMUNDO, Miguel Assis, “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado”, em “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 2017.”, p.263-269

[10] CADILHA, Carlos Alberto Fernandes e ALMEIDA, Mário Aroso de, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,2017, p. 29-33, nas referências aos Acórdãos: TC, Conflito 17/07, de 23-01-2008; TC, Conflito 07/11, de 26-01-2012; TC, Conflito nº3/12, de 10-7-2012; TC, Conflito 8/11, de 12-01-2012; TCA Norte, Proc. 1588/08, de 06-05-2010; TCA Norte, Proc.1757/08, de 16-12-2010.

[11] Acórdão do Tribunal dos Conflitos, proc.053/14, 25-03-2015; Acórdão do Tribunal dos Conflitos, proc.010/15, 07-05-2015; Acórdão do Tribunal dos Conflitos, proc.021/15, 09-07-2015; Acórdão do Tribunal dos Conflitos, proc.025/15, 04-02-2016; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proc.1085/14.8TBCTB-A.C1.S1,  08-10-2015

[12] Em processo administrativo, a questão da competência do tribunal é sempre de conhecimento oficioso diversamente do que acontece em processo civil.

[13] Determinam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS CADILHA “que existe incompetência em razão da jurisdição - que é uma forma agravada da incompetência em razão da matéria - quando a questão que constitui objeto do litigio pertence a uma outra ordem de jurisdição” em CADILHA, Carlos Alberto Fernandes e ALMEIDA, Mário Aroso de, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,2017, p. 150

[14] Conceito este ,definido em torno dos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público aplicável a todas as entidades administrativas e às entidades privadas que exerçam a função administrativa.

[15] O Tribunal de Conflitos toma uma posição similar à do Tribunal Judicial, motivo pelo qual, apenas apreciamos a decisão do primeiro.

[16] Trata-se de uma obra pública, toda ela norteada pela prossecução do interesse público, em cuja «conceção, execução, exploração e conservação» pontificam princípios de direito administrativo, e em que a concessionária exerce prerrogativas de direito administrativo.

[17] Atendendo aos trâmites do acórdão supra mencionado, considero relevante dar nota de uma pequena curiosidade, que considero relevante para compreensão da decisão do TAF. Deparei-me, com a leitura de diversos acórdãos, com a tendência dos TAF´s se declarem incompetentes, fazendo com que os processos cheguem ao STA e Tribunal dos Conflitos) para, só aí, se declarar os Tribunais Administrativos como competentes, tal como acontece no acórdão supra comentado. Inicialmente achei incompreensível, visto que na jurisdição portuguesa há uma inclinação para a resolução de litígios nos tribunais judiciais(apesar de residuais). Assim, entendo, tal como Vasco Pereira da Silva, que tais situações só podem ter uma única justificação: a falta de especialização dos juízes em matéria administrativa , que infelizmente se vêm a verificar nas decisões destes tribunais.