As Funções do Ministério Público
O presente comentário vai incidir sobre as funções do
Ministério Público. Primeiramente será feito um enquadramento geral sobre o
conceito e as funções do Ministério Público, de seguida será feita uma
abordagem detalhada sobre as suas funções, nomeadamente quanto ao poder de
iniciativa processual em nome próprio, quanto ao poder de intervenção em
processos em que não é parte e quanto ao poder de representação. Por fim, será
abordada uma divergência doutrinária em torno dos poderes de representação.
O Ministério Público é uma
entidade que goza de estatuto próprio e de autonomia em relação aos demais
órgãos de poder, artigos 219º, nº2 da CRP e 3º do Estatuto do Ministério
Público, este é constituído por um conjunto de magistrados responsáveis e
hierarquicamente subordinados, artigo 219º, nº4 da CRP e a sua gestão fica a
cargo da Procuradoria Geral da República, artigos 219º, nº 5, e 220º da CRP[1].
As suas funções vêm previstas nos artigos 51º do ETAF, 219º da CRP e 4º do
Estatuto do Ministério Público.
O artigo 51º do ETAF elenca
genericamente as atribuições do Ministério Público, referindo que “compete ao
Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e
promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os
poderes que a lei lhe confere.” O artigo 219º da CRP refere que esta entidade é
consagrada enquanto órgão autónomo da Administração da Justiça ou órgão do
Estado de administração da justiça, e apesar de ter várias funções, todas elas seguem
o mesmo objetivo, o de realizar a justiça e defender a legalidade[2].
Leonor Rosário Mesquita
engloba as funções do Ministério Público em três grupos: poderes de iniciativa
processual em nome próprio (ação pública e ação popular), poderes de
intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais, e poderes
de representação de outros sujeitos processuais[3].
Quanto ao poder de iniciativa
processual em nome próprio, o Ministério Público tem legitimidade ativa para
propor ações administrativas no âmbito da ação pública administrativa destinadas
“à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde
pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de
vida, o património cultural e os bens do Estado, e das Regiões Autónomas e das
Autarquias Locais”, artigo 9º, nº2 do CPTA. Esta legitimidade passa pela
impugnação de atos administrativos e pela declaração de ilegalidade de normas.
A legitimidade ativa do
Ministério Público para a impugnação
de atos administrativos ilegais, vem prevista no artigo 55º, nº1, al. b)
do CPTA. O objetivo desta impugnação é defender a legalidade democrática, e
promover a prossecução do interesse público, sem quaisquer restrições.
Quanto à propositura de ações de condenação à prática de ato devido
previstas no artigo 2º, nº2, al. b), a legitimidade ativa do Ministério Público
é condicionada, artigo 68º, nº1, al. b), visto que este só pode propor a ação
quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei, sem depender da
apresentação de um requerimento para que se constitua na esfera do órgão
competente, e quando esteja em causa a violação de direitos fundamentais, de um
interesse público relevante ou dos valores e bens referidos no artigo 9º, nº2
do CPTA.
A ação Pública deve ser intentada quando exista uma ilegalidade
qualificada, ou seja, quando a violação do direito fundamental, do interesse
público, ou do interesse difuso for de tal modo relevante.
O artigo 73º, nºs 1, al. b), 3, 4 e 5 do CPTA prevê a legitimidade ao
Ministério Público para pedir a declaração de ilegalidade de quaisquer normas
regulamentares com força obrigatória geral. De acordo com o nº4 do preceito, “o
Ministério Público tem o dever de pedir a declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de
uma norma com fundamento na sua ilegalidade”.
Relativamente ao contencioso regulamentar cabe referir o artigo 77º do
CPTA, que prevê a possibilidade de o Ministério Público requerer ao tribunal
administrativo, sem quaisquer limitações, a verificação da existência de
situações de ilegalidade por omissão da emissão de normas, que era necessária
para dar exequibilidade a atos legislativos carecidos de regulamentação. Também
o artigo 77º-A consagra a legitimidade ativa desta entidade, sem restrições,
para impugnar todo e qualquer contrato com o propósito de defender a legalidade
democrática e promover a prossecução do interesse público.
O Ministério Público tem ainda legitimidade para proteger interesses
difusos através da ação popular administrativa, o que lhe dá a possibilidade de
interpor qualquer tipo de ação administrativa, de modo a proteger a saúde pública,
o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de via, o
património cultural, e os vens e valores do Estado, Regiões Autónomas e
Autarquias Locais.
Para além da possibilidade de
ser autor em processos administrativos, os artigos 85º e 146º, nº1 do CPTA,
preveem a possibilidade de o Ministério Público intervir, em sede de recurso,
nos processos administrativos em que não seja parte, ou seja, em processos
intentados por outros sujeitos processuais, em defesa dos direitos fundamentais
dos cidadãos, dos interesses públicos relevantes e dos valores previstos no
artigo 9º, nº2 do CPTA. Antes da revisão de 2015, só havia possibilidade de
intervenção do Ministério público nos processos de ação administrativa
especial, mas atualmente esta intervenção passou a envolver todos os processos
de ação administrativa. O artigo 85º do CPTA, tem como objetivo permitir ao
Ministério Público através da sua intervenção um “melhor esclarecimento dos
factos, ou melhor aplicação do direito nos processos da ação administrativa em
primeiro grau de jurisdição, podendo traduzir-se na emissão de um parecer sobre
o mérito da causa, que exprime uma opinião sobre o sentido em que o caso deve
ser decidido pelo tribunal, ou num requerimento dirigido a solicitar a
realização de diligências instrutórias, no caso em que tal é admitido pelo nº3
do artigo 85º.”[4] A
intervenção do Ministério Público não é obrigatória, tem lugar uma única vez e
só ocorre quando este considera oportuno em função da relevância da matéria em
causa, só podendo versar sobre questões de caráter substantivo.
O Ministério Público tem ainda
a possibilidade de interpor recursos jurisdicionais de decisões ilegais, artigo
141º, nº1 do CPTA, recursos para a uniformização de jurisprudência artigo 152º,
nº2 do CPTA e recursos de revisão, artigo 155º do CPTA.
Relativamente ao poder de representação de outros sujeitos processuais, há
muito que se discute se o Ministério Público deve assumir a função de
representação do Estado.
Ricardo Pedro refere que o “tema da representação do Estado pelo MP
implica que se abordem, por um lado, o âmbito objetivo – em que matérias é o MP
competente para representar o Estado – e, por outro, o âmbito subjetivo ou
relativo ao representado – o Estado[5]”. A
reforma de 2015 ampliou o âmbito de atuação processual do Ministério Público,
que passou a poder representar o Estado em todas as ações, independentemente do
seu objeto, contudo o âmbito objetivo parece circunscreve-se à defesa dos
interesses patrimoniais do Estado.
O artigo 11º, nº1 do CPTA prevê a possibilidade de o Ministério Público representar
o Estado nas ações administrativas propostas contra este. Apesar disto, o artigo
4º, nº1, al. b) do Estatuto do Ministério Público consagra que compete ao
Ministério Público representar
o Estado, as Regiões Autónomas, as Autarquias Locais, os incapazes, os incertos,
e os ausentes em parte incerta. Deste modo, a questão que se coloca, é a de
saber se a intervenção do Ministério público se limita à representação do
Estado ou se inclui também a representação das Regiões Autónomas e Autarquias
Locais.
Mário Aroso de Almeida
considera que o Ministério Público só tem competência para representar o
Estado, salvo no caso do artigo 10º, nº2 do CPTA, não tendo portanto
competência para representar as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais [6].
Para Alexandra Leitão o
Ministério Público só representa o Estado e não qualquer outra entidade pública,
uma vez que, apesar do EMP prever a representação das Regiões Autónomas e
Autarquias Locais, o artigo 51º ETAF
apresenta-se enquanto norma posterior e especial que só se refere à
representação do Estado[7].
De modo contrário, Leonor Rosário
Mesquita considera que a intervenção do Ministério Público é mais ampla, de tal
maneira que a representação pelo Ministério Público não se refere apenas ao
Estado enquanto pessoa coletiva de direito público que tem o Governo como
órgão. Tornando-se necessário distinguir os poderes de intervenção a título de
representação orgânica, dos poderes de representação legal e dos poderes de
representação a título de patrocínio. Relativamente ao Estado, o Ministério
Público seria representante orgânico, daí ser citado nas ações em que o Estado
é parte. Já quanto às Regiões Autónomas, e Autarquias Locais o Ministério
Público iria intervir no âmbito do patrocínio, que segundo o artigo 9º, nº2 do
Estatuto do Ministério Público cessa logo que constituído mandatário próprio
pela pessoa coletiva pública que tem a qualidade de parte no processo[8].
Ricardo Pedro refere que
temos que ver se esta representação desponta quer o Estado surja do lado ativo
e do lado passivo, quer apenas de um dos lados da relação jurídica processual.
Parece que a reposta vai no sentido de que o âmbito de atuação do Ministério
Público em representação do Estado enquanto parte ativa ou passiva poderia ser
feito através do regime da legitimidade passiva, contudo não há identificação
entre legitimidade passiva e representação do Estado pelo Ministério Público,
de tal maneira que não podemos dizer que o Ministério Público não deve
representar o Estado quando este é autor, quando alegue ser parte, ainda que
estas situações sejam mais limitadas[9].
Cabe ainda referir que nas ações administrativas propostas contra uma
conduta, ativa ou omissiva, de um órgão do Estado que esteja integrado num
Ministério, em que a parte demandada deve ser o Ministério, artigo 10º, nº2 do
CPTA, há uma limitação dos poderes de representação do Ministério Público, que em
casos como este não poderá representar o Estado. Esta situação justifica-se, pois,
os respetivos Ministérios terão melhores condições de exercer eficazmente o
contraditório e de contribuir para a instrução do processo.
Concluímos então que o
Ministério público apesar
das várias funções que desempenha, desde a legitimidade ativa para propor ações
administrativas no âmbito da ação pública administrativa, que pode ser limitada
ou não, à legitimidade para interpor processos administrativos em que não seja
parte, para que haja um melhor esclarecimento dos factos ou melhor aplicação do
direito, aos poderes de representação do Estado, tem sempre como objetivo defender a legalidade democrática e
promover a realização do interesse público.
Bibliografia:
GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda;
SERRÃO, Tiago, Comentários à Revisão do
CPTA e do ETAF, AAFDL editora, 2ª edição 2016
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2ª edição 2016
MESQUITA,
Leonor Rosário, A intervenção do Ministério Público no contencioso
Administrativo, Estudos em memória do
Conselheiro Artur Maurício, Coimbra, 2014
ANDRADE, José Vieira de, A Justiça Administrativa, Almedina, 13ª
edição
Ana Luísa Olival, nº56905, Subturma 9
[2] MESQUITA, Leonor Rosário, A intervenção do Ministério Público no
contencioso Administrativo, Estudos em
memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra, 2014, pág.769.
[3] MESQUITA, Leonor Rosário, A intervenção do Ministério Público no
contencioso Administrativo, Estudos em
memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra, 2014, pág.770.
[5] GOMES, Carla Amado;
NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago, Comentários
à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL editora, 2ª edição 2016, pág. 306.
[6] ALMEIDA, Mário Aroso
de, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2ª edição 2016, pág. 64.
[7]GOMES, Carla Amado;
NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago, Comentários
à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL editora, 2ª edição 2016, pág. 312 e 313.
[8] MESQUITA, Leonor Rosário, A intervenção do Ministério Público no
contencioso Administrativo, Estudos em
memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra, 2014, pág.771.
[9] GOMES, Carla Amado,
NEVES, Ana Fernanda, SERRÃO, Tiago, Comentários
à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL editora, 2ª edição 2016, pág. 311.
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