As Diversas Faces do Ministério Público no Contencioso Administrativo:
Maria João Barreira; Nº 56996
O
Ministério Público detém “autonomia externa e interna, nos termos da
Constituição e do seu Estatuto”[i], sendo que tem diversas
valências na sua atuação, já que lhe “compete representar o Estado, defender a
legalidade democrática e os interesses que a lei determinar, e promover a
realização do interesse público, exercendo para o efeito os poderes que a lei
processual lhe confere”[ii], o que se encontra nos
artigos 219º/1, CRP, 2º, 3º e 4º, do Estatuto do Ministério Público (doravante
EMP) e ainda o artigo 51º, ETAF.
Deste
modo, pode representar o Estado se estiverem em causa interesses da comunidade,
bem como interesses públicos, nomeadamente a saúde pública, ambiente,
urbanismo, ordenamento do território, entre outros que se encontram no artigo
9º/2, CPTA. Assim, o MP pode nos Tribunais Administrativos, de modo a proteger “interesses
públicos especialmente relevantes, os direitos fundamentais dos cidadãos e os
interesses difusos ou coletivos podendo intervir como «parte principal» ou
acessória”[iii]. Neste domínio, o MP tem
uma intervenção alargada, já que tem capacidade para impugnar atos
administrativos e, além disso, pode-se referir ao Ministério Público como órgão
coadjuvante ou auxiliar dos tribunais, com o intuito da defesa da legalidade.
Ademais, pode ter uma intervenção na ação como sendo principal (artigo 9º/1,
EMP) ou acessória, na qual surge “numa posição auxiliar do autor ou do demandado”[iv] (artigo 10º, EMP).
Em
relação aos casos de intervenção principal do Ministério Público, esta acontece
quando se trate de “ações em defesa da legalidade, (impugnação de) decisões
administrativas ou normas regulamentares emitidas”[v] pela Administração Pública,
ou ainda quando o MP representa o Estado em litígios que tenham como objeto
relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual. Quanto aos
casos de acessoriedade da intervenção do MP, pode-se referir que este órgão de
justiça poderá emitir “pareceres pré-sentenciais e (interpor) recursos
jurisdicionais em defesa da legalidade”, relativamente a decisões proferidas
com a violação de preceitos legais e constitucionais, pela aplicação dos
artigos 9º/2 e 85º, CPTA.
Mesmo
não sendo parte efetiva no processo, o MP pode intervir “sempre que estejam em
causa bens, interesses ou valores cuja defesa tem o particular poder/dever de
assegurar”[vi]. De acordo com o
Professor Sérvulo Correia, a vertente democrática fundamenta uma exigência de
legalidade objetiva que, por sua vez, legitima a “intromissão” do MP em
processos que à partida, não lhe concernia[vii]. Assim, o MP pode deter
legitimidade ativa e legitimidade passiva nos tribunais administrativos, pelo
que a primeira se verifica em casos, como o já mencionado artigo 9º/2, CPTA,
bem como o artigo 55º/1, b), do mesmo Código, no qual o MP terá legitimidade
para impugnar um ato administrativo, através da sua ação pública. Antes da
revisão de 2019, ao MP também era legítimo impugnar ações relativas à validade
de contratos (artigo 40º/1, b), CPTA), contudo esta disposição foi revogada,
não se encontrando mais esta atuação disponível para o Ministério Público.
Ademais,
pode-se acrescentar a legitimidade do artigo 68º/1, b) que possibilita a
atuação do MP para pedir a condenação à prática de um ato administrativo devido.
No que respeita à impugnação de normas podemos ainda identificar o artigo 73º/1,
3, al. a) e b) e 4, CPTA na medida em que pode pedir a declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral de uma norma, pelo que no nº4, tem
mesmo o dever de o fazer. Este dever consagrado nesta disposição aplica-se
quando o MP tenha conhecimento, tal como dispõe o artigo, que houve “três
decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade, bem
como de recorrer das decisões de primeira instância que declarem a ilegalidade
com força obrigatória geral”. Além deste preceito, pode-se referir na
condenação à emissão de normas o artigo 77º/1, no qual podemos depreender que
temos aqui a ação pública prevista sem quaisquer limitações, como defende o
Professor Vasco Pereira da Silva.
Além
disso, o MP pode solicitar a adoção de providências cautelares “adequadas a
assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo” (artigo 112º/1,
CPTA), pelo que também no nº 5, do artigo referido depreende-se que se o MP
atuar como autor no processo principal, de acordo com o 62º, CPTA, este poderá
requerer o seguimento desta providência cautelar que esteja pendente da posição
do requerente. Acrescentando que, conforme o artigo 136º nos indica, o
Ministério Público tem ainda competência para requerer uma resolução dos
conflitos que esteja em causa no prazo de um ano a contar da data da última decisão
inimpugnável. Por outro lado, o MP pode encontrar-se do lado oposto ao que até
agora referi, isto é, pode corresponder à parte passiva na ação, como por
exemplo, “quando seja proposta ação, providência ou qualquer procedimento
contra pessoa ou entidade que por si deva ser representada ou patrocinada
(artigos 11º, CPTA; 3º e 4º, EMP)”[viii].
Desta
forma, conseguimos assim, percecionar melhor o âmbito de competências do
Ministério Público no CPTA, nos seus termos gerais. Assim sendo, para além dos
casos mencionados, temos ainda o artigo 85º, o qual nos indica o MP como
interveniente da ação, podendo figurar tanto como autor, como representante de
alguma das partes ou como interveniente e, relativamente a esta última faceta,
designadamente, de acordo com o artigo 85º/1, CPTA, o MP tem um momento
processual próprio para intervir na ação. Especificamente, este artigo veio
modificar o modelo tradicional da intervenção do MP em que não figure como
parte.
Ao
tomar posição, segundo o entendimento do Professor Ricardo Pedro pode-se qualificar
este órgão de justiça autónomo, como tendo uma “natureza jurídica híbrida
(…) devido à dimensão funcional e à dimensão orgânica caracterizadora do MP”[ix]. Ademais, em termos
orgânicos, está previsto o artigo 219º/2 e 4 da CRP e do ponto de vista funcional
o MP tem de “defender os interesses que a lei determinar”, como está descrito
no artigo 2º, EMP, assim como participar na execução da política criminal e
exercer a ação penal, ao mesmo tempo que “defende a legalidade democrática”,
como referido no artigo mencionado. Em relação ao contencioso administrativo,
temos que o MP pode promover a “ação pública na defesa da legalidade e de
certos interesses coletivos”[x], além da representação do
Estado já referida, conforme o artigo 51º, CPTA, sendo o titular da ação
pública administrativa.
Quanto
à faceta do Ministério Público como representante do Estado em juízo, para além
de consistir numa intervenção principal no processo, conforme o artigo 9º/1 do
EMP, temos que, no artigo 11º/2, CPTA “antes da reforma de 2015, o MP
representava o Estado nos processos que tivessem por objeto relações
contratuais e de responsabilidade civil”[xi]. No entanto, com a
revisão de 2015, deixou de estar expressamente prevista esta referência no
artigo 11º/1 do CPTA. Desta forma, parece ter havido uma ampliação do âmbito de
atuação do MP, quando representa o Estado, segundo a perspetiva de Ricardo
Pedro. Ademais, pode concluir-se que o MP passou a representar “o Estado em
todas as ações, independentemente do seu objeto”[xii], podendo acrescentar-se
que o campo de ação da sua esfera se circunscreve “à defesa dos interesses
patrimoniais do Estado”[xiii], na perspetiva do
Professor Ricardo Pedro. Neste contexto, de acordo com Alexandra Leitão deve
adotar-se “um conceito funcional de Estado”[xiv], isto é, o Estado
enquanto pessoa coletiva quando se fala da sua representação em juízo. Atualmente,
com a entrada em vigor da Reforma de 2019, com a inserção de duas palavras,
nomeadamente “da possibilidade”, o MP tem a opção de representar o Estado não
sendo este, um dever obrigatório, mas uma possibilidade (artigo 11º/1, in
fine, CPTA). No artigo 11º/1, temos a atuação do MP como representante
processual, por conseguinte também se pode referir o artigo 4º/1, b), EMP.
Destarte,
outra questão relevante a abordar tem que ver com as diferentes entidades
públicas que o MP tem competência para representar, pelo que podemos aqui
evidenciar uma divergência doutrinária, visto que segundo Alexandra Leitão deve
seguir-se o entendimento de que o “MP só representa o Estado e não qualquer
outra entidade pública”[xv], devido ao artigo 51º do
ETAF apenas se referir à representação do Estado. No mesmo sentido, Mário Aroso
de Almeida encara que, no que toca às Regiões Autónomas ou às autarquias locais,
por exemplo, apesar dos artigos 4º/1, b) e 9º/1, b) do Estatuto do MP, de onde
se retira que o Ministério Público detém competência, deve excluir-se a sua
representação por parte deste órgão. Isto, devido ao facto de que, nos termos
do preceituado do artigo 51º do ETAF, apenas há a referência ao Estado e não,
designadamente às Regiões Autónomas ou às autarquias locais. Daí que, este
autor considere justificada a “redacção restritiva do artigo 51º do ETAF”[xvi]. Para finalizar, pode
acrescentar-se que estes autores consideram que o ETAF se apresenta como “uma norma
(…) especial face ao EMP”[xvii] e, invocam o atual
artigo 9º/2 para referir que a intervenção principal cessa quando for
constituído mandatário próprio nos casos destas outras entidades.
Pelo
contrário, Leonor Mesquita Furtado discorda desta perspetiva, uma vez que
considera que o MP “mantém os poderes de intervenção processual que lhe são
conferidos noutros lugares do sistema jurídico”[xviii], sendo que esta autora
entende que se devem distinguir os poderes de representação orgânica face aos
poderes de representação legal, bem como a título de patrocínio. Neste sentido,
perante o Estado, o MP atuaria como representante orgânico, enquanto que nas
Regiões Autónomas e Autarquias locais a sua intervenção ocorreria a título de
patrocínio, atuação essa que cessará de acordo com o artigo 5º, nº2 do EMP. Não
obstante esta visão, também Vieira de Andrade defende que o MP “deve ser visto
apenas como defensor da legalidade”[xix], arguindo ainda que no
processo administrativo não será necessária a atribuição ao MP da representação
“dos interesses patrimoniais do Estado-Administração nem das Regiões Autónomas”[xx], quando a representação
possa ser assegurada tanto por advogados, como também, por funcionários de
serviços jurídicos ministeriais.
Para
além disso, relativamente, à atuação do MP no
contencioso administrativo, este pode ainda atuar em defesa da legalidade, como
já mencionado. Assim, “o Ministério Público desenvolve a sua atuação no
exercício da ação pública”[xxi], através da qual podemos
incluir o acionamento por iniciativa do MP, em juízo, de “meios processuais
para a formulação de pedidos orientados aos interesses plurais que defende”[xxii], isto é, valores
consagrados nos artigos 9º/2, 55º/1, al. a),
68º/1, b), entre outros do CPTA. Assim como, se podem prosseguir “meios
processuais acionados por particulares”[xxiii] no exercício da ação
pública do MP. Pode constatar-se ainda assim, além da ação pública a
intervenção “em juízo como auxiliar do tribunal”[xxiv],função designada de
“amicus curiae”[xxv],ou
seja, este Ministério pode “emitir parecer sobre o mérito da causa”[xxvi]estando, evidentemente a
sua intervenção limitada pela defesa dos direitos, interesses e valores e bens
constitucionalmente protegidos, retratados no artigo 9º/2, CPTA, já mencionado,
assim como no artigo 85º/2, CPTA.
No
exercício da ação pública, mais especificamente num contexto prévio, será
necessária, por exemplo, a colaboração de entidades públicas ou privadas,
consagrando-se no DL 214-G/2015, que permitiu a reforma de 2015, “um dever
jurídico”[xxvii]
a cargo destas entidades, no artigo 8º, nº5, CPTA. No âmbito de certas
alterações ao CPTA na revisão de 2015, podemos especificar o caso consagrado no
artigo 62º, CPTA, no qual o MP tem a possibilidade de prosseguir a ação em
casos de decisão que coloque término por desistência do autor ou por outra
circunstância que tenha que ver com este. No entanto, “abstendo-se de promover
a correspondente execução, conduz ao mesmo resultado, que pode lesar interesses
cuja defesa incumbe ao MP”[xxviii],o que significa que
há “alguma incongruência no critério eleito para atribuir legitimidade”[xxix]ao Ministério Público.
Por
outro lado, o artigo 113º/5 dispõe sobre “situações em que o processo cautelar
se encontre pendente ao momento em que a ação principal finda”[xxx], sendo que, nestes
casos, o MP assume-se como autor, conforme o artigo 62º do CPTA. Neste domínio,
Paulo Neves questiona se a reforma patente no CPTA não deveria ter estendido o
âmbito de aplicação do artigo 62º, visto que este preceito apenas restringe a
sua aplicação, face a “ações de impugnação de atos”[xxxi].Assim, este autor acaba
por aceitar a aplicação do artigo 62º aos processos cautelares.
Além
do mais, na perspetiva de Paulo Neves, não fará sentido subscrever a ideia do
artigo 85º, a qual indica que o intuito da revisão de 2015, inclusivamente,
terá sido “«consagrar um regime mais coerente no que respeita à intervenção do
Ministério Público nos processos em que não é parte»”[xxxii].De modo sucinto, no
Parecer 7/2014 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República,
entende-se que o MP “desempenha, simultaneamente, funções estritamente
objetivistas, (…) ou seja, de proteção de certos fins e interesses- defesa da
legalidade democrática e dos valores referidos no artigo 9º, n.º 2, do CPTA- e
funções de índole subjetivista, que visam a defesa de uma parte, na qual se inscreve
a representação do Estado”, tal como Vasco Pereira da Silva aponta[xxxiii].
Posto
isto, talvez fosse relevante, tal como aponta Vieira de Andrade que o MP fosse
visto como apenas defensor da legalidade, exercendo-a de forma objetiva e
“imparcial, como órgão auxiliar da justiça administrativa, subtraindo-se das
suas competências a representação do Estado”[xxxiv]. Posição seguida
também por Tiago Serrão e Alexandra Leitão, pois “defendem a exclusão do
Ministério Público da função de representação do Estado”[xxxv]. Daí que, a maioria da
doutrina, apesar de divergência doutrinária, segue o entendimento de que,
conforme o artigo 69º do EMP, para exemplificar, o MP tem “de se pautar por
critérios de legalidade, imparcialidade e objetividade e que, por isso, em caso
de contradição, deve ceder a função de representação do Estado”[xxxvi], ou seja, se a
pretensão pretendida pelo Estado for “manifestamente ilegal, o Ministério
Público não deve representá-lo”[xxxvii]. Isto deve-se ao
facto de que o “interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada
caso pelo Estado pode não ser sempre coincidente com o princípio da legalidade”[xxxviii].
Em
suma, para concluir, o Ministério Público enquanto órgão enquadrado na
soberania dos Tribunais, acaba por fazer com que o processo administrativo
“seja mais justo”, pelo que ao dispor de diversas ações, por exemplo, ou seja,
de facetas, isso permite-lhe ser o garante dos direitos e valores fundamentais
inscritos na CRP, mas também o defensor de interesses da comunidade, como
evidencia Cláudia Silva na revista de Direito público. Logo, será este órgão
que terá de equilibrar e agilizar os possíveis conflitos que poderão surgir no
âmbito das suas diversas atuações e representações, o que na minha opinião, não
foi totalmente conseguido com a Reforma que o CPTA sofreu em 2019, ficando esta
aquém das possibilidades.
Bibliografia:
-ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes,
Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª
Edição, 2017, p.87.
-
CORREIA, José M. Sérvulo, A Reforma do Contencioso Administrativo e as
funções do Ministério Público, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues,
vol. I, Coimbra Editora, 2001.
-
FURTADO, Leonor do Rosário Mesquita, A intervenção do
Ministério Público no Contencioso Administrativo, in Estudos em Memória
do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, pp. 769 a 780.
-
Ministério Público Portugal- http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa.
-
NEVES, Paulo Dias, Notas sobre a defesa da legalidade
pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários à Revisão do
ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, pp. 521 a 544.
-
O Ministério Público no atual contencioso
administrativo português, in Revista Eletrónica de Direito Público-
https://www.e-publica.pt/volumes/v3n1a10.html.
-
PEDRO, Ricardo, Representação do Estado pelo Ministério
Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativas revisto: Introdução
a algumas questões, in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA,
AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, pp. 503 a 520.
-
SILVA, Vasco Pereira, O contencioso administrativo no divã da
psicanálise, p. 272.
[i] Disponível em
http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa.
[ii] IDEM.
[iii] IDEM.
[iv] PEDRO, Ricardo, Representação
do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais
Administrativas revisto: Introdução a algumas questões, in Comentários à
Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 513.
[v] Disponível
em http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa.
[vi] Disponível em http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa.
[vii] CORREIA, José M. Sérvulo, A
Reforma do Contencioso Administrativo e as funções do Ministério Público,
in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, vol I, Coimbra Editora, 2001.
[viii] Disponível em
http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa.
[ix] PEDRO, Ricardo, Representação
do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais
Administrativas revisto: Introdução a algumas questões, in Comentários à
Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 504.
[x] PEDRO, Ricardo, Representação
do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais
Administrativas revisto: Introdução a algumas questões, in Comentários à
Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 505.
[xi] PEDRO, Ricardo, Representação
do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais
Administrativas revisto: Introdução a algumas questões, in Comentários à
Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 511.
[xii] IDEM.
[xiii] PEDRO, Ricardo, Representação
do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais
Administrativas revisto: Introdução a algumas questões, in Comentários à
Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 513.
[xiv] LEITÃO, Alexandra, A
representação do Estado pelo Ministério Público, p.203.
[xv] LEITÃO, Alexandra, A
representação do Estado pelo Ministério Público, p.203.
[xvi] ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA,
Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo
nos Tribunais Administrativos,
4ª Edição, 2017, p.87.
[xvii] LEITÃO, Alexandra, A
representação do Estado pelo Ministério Público, pp.191 e ss.
[xviii] FURTADO, Leonor do Rosário
Mesquita, A intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo,
in Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora,
pp. 769 a 780.
[xix] ANDRADE, José Vieira de, A
justiça administrativa: lições, Coimbra, Almedina 2016.
[xx] IDEM.
[xxi] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre
a defesa da legalidade pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 524.
[xxii] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre
a defesa da legalidade pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, pp. 524 e 525.
[xxiii] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre
a defesa da legalidade pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 525.
[xxiv] IDEM.
[xxv] O Ministério Público no atual
contencioso administrativo português, in Revista Eletrónica de Direito
Público- https://www.e-publica.pt/volumes/v3n1a10.html.
[xxvi] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre
a defesa da legalidade pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 543.
[xxvii] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre
a defesa da legalidade pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 527.
[xxviii] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre
a defesa da legalidade pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 540.
[xxix] IDEM.
[xxx] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre
a defesa da legalidade pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 542.
[xxxi] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre
a defesa da legalidade pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 543.
[xxxii] NEVES, Paulo Dias, Notas sobre
a defesa da legalidade pelo Ministério público no CPTA revisto, in Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017, p. 544.
[xxxiii] VASCO PEREIRA DA SILVA, O
contencioso administrativo no divã da psicanálise, p. 272.
[xxxiv] ANDRADE, José Vieira de, A
justiça administrativa: lições, Coimbra, Almedina 2016.
[xxxv] Disponível em O Ministério
Público no atual contencioso administrativo português, in Revista
Eletrónica de Direito Público- https://www.e-publica.pt/volumes/v3n1a10.html.
[xxxvi] IDEM.
[xxxvii] IDEM.
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