Art.4º/1/e) ETAF- Evolução e Análise

Introdução

O objetivo deste post assenta em compreender a evolução da alínea e) do Art.4º/1 do ETAF, até alcançarmos a elaboração que esta presente nos dias de hoje, compreender a sua aplicação e a intenção do legislador com a reformulação deste artigo

Para conseguir de forma completa, contudo sintética, alcançar o objetivo mencionado acima, cabe primeiro fazer uma breve introdução ao Art.4º/1 como um todo, para que de um modo mais geral se entenda a esfera onde a alínea e) é englobada.

O Art.4º do ETAF tem percorrido uma longa jornada para se concretizar no que hoje conhecemos pelo nosso estudo da legislação. Gravoso e traumático foi o seu percurso, onde foram necessárias múltiplas reformas até conseguirmos alcançar o ETAF que atualmente nos serve de guia quanto ao âmbito de jurisdição administrativa e fiscal.

O atual Art.4º do ETAF permite esclarecer a questão de quando deve uma questão ser proposta perante um Tribunal Administrativo e Fiscal, ao invés de um Tribunal Judicial. Permite a delimitação do âmbito da jurisdição.

Este artigo não é totalmente soberano na atribuição de competência à jurisdição administrativa para conhecerem dos litígios cujas matérias incidem sobre os casos previstos nas suas alíneas. O Art.4º pode ser derrogado quando exista uma ligação especial, onde se encontra presente a intenção do legislador, em que o litígio seja distribuído de modo diferente do que se encontra previsto no artigo. Se, todavia, não houver, numa lei especial, estipulação contrária, aplicar-se-ão os critérios do ETAF

Deste modo, é possível, a partir do Art.4º, que pertence à jurisdição administrativa e fiscal:    

1. O juízo de litígios que incidissem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal, e cuja apreciação não esteja atribuída, por norma especial, ao Tribunais Judiciais
2.  Os litígios que, apesar de não incidirem sobre matéria administrativa e fiscal, tenham a sua competência atribuída a esta jurisdição, por via de uma norma especial

Tendo em conta a estrutura do Art.4º do ETAF, podemos verificar que este artigo, nos seus diversos números, enuncia listas de matérias que pertencem à jurisdição administrativa, como no caso do Art.4º/1, ou que não pertencem, sendo excluídas desta jurisdição, como é o caso do Art.4º/2 e 3. Esta formulação do artigo manteve-se, mais ou menos, constante desde a versão anterior do ETAF.

Concluindo esta nossa introdução a uma visão geral do Art.4º, podemos então afirmar que a intenção do legislador, com a revisão de 2015, foi a de criar um ponto de referência, que permitisse um interpretação metodológica, devendo este ser adotado para determinar, consoante cada caso especifico, a qual jurisdição pertence um litigio desse emergente, para que a devida jurisdição o possa apreciar.

Uma Breve Evolução Histórica do Conceito e Definição de Contratos Administrativos

Os últimos anos têm sido um verdadeiro período revolucionário para o Direito Administrativo, relativamente à matéria contratual, ao ponto de hoje se poder, verdadeiramente, falar na existência de um Direito focado nos Contratos Públicos.

Anteriormente a 1984, a posição dominante da doutrina aí existente era de que somente poderiam ser contratos administrativos, os contratos que cabiam dentro da letra da lei do Art.815º do Código Administrativo de 1940, que enunciava os tipos contratuais possíveis.

Todavia, com a criação do ETAF de 1984, no Art.9º, foi apresentada uma definição de um Contrato Administrativo, começando aqui o primeiro, e talvez maior passo, para o que foi a revolução dos contratos administrativos.

No entanto, como frequentemente acontece quando se começa a regular um novo regime, existem sempre ajustes a fazer para resolver falácias que possam ainda estar presentes. Assim, apesar do Art.9º do ETAF de 1984 ter dado um importante primeiro passo na definição de contratos administrativos, a definição dada apenas remetia para a jurisdição administrativa as relações jurídicas que eram objeto do contrato, levando a uma grande ambiguidade na delimitação da referida figura.

Foi devido a esta ambiguidade que se deu uma alteração do regime dos contratos administrativos com o ETAF de 2002.

Abandonou-se, com este novo ETAF, a definição de contrato administrativo que se encontrava presente no Art.178º do CPA da altura, para possibilitar a mais correta delimitação do âmbito da jurisdição relativamente à apreciação de litígios emergentes de contratos.

O Art.178º do CPA, não era confiável, pelo facto do conceito apresentado nesse artigo ser inadequado para delimitar, com uma mínima precisão, o âmbito da jurisdição administrativa relativamente a esta matéria, devido ao facto de ser ambíguo.

Foi, por este mesmo motivo, que o preceito do ETAF de 2002 referia que procurava prever, na jurisdição administrativa, não só os contratos típicos, ou contratos com objeto passível de ato administrativo, como também os contratos que as partes submetessem a um regime de Direito Público.

Aqui, todavia, ficava excluída a inclusão, na jurisdição administrativa, de litígios emergentes de contratos administrativos atípicos, o que originou grandes dificuldades relativamente à delimitação da figura de contratos administrativos.

Foi por volta desta mesma altura que a primeira versão do CCP apareceu, apresentando no seu Art.1º/6, uma enumeração das espécies de situações contratuais que o legislador entendeu serem merecedoras da qualificação como contratos administrativos, substituindo a definição genérica do Art.178º do CPA.

Chegando a tempos mais recentes, o Art.1º/6 CCP é revogado, sendo agora a sua matéria prevista no Art.280º do CCP, como um regime mais extenso.

Através da delimitação das espécies contratuais, delimitação esta fornecida pelo antigo Art.1º/6 CCP, e atual Art.280º CCP, deixou de haver razoes para que o ETAF não fizesse referência à figura do contrato administrativo na determinação do âmbito da jurisdição em matéria dos contratos. Foi o que sucedeu com a revisão de 2015, na alínea e) do Art.4º/1 ETAF.

Tendo sido feito este breve mapa da evolução do conceito de contratos administrativos é agora necessário ver como, face à estipulação atual, é o âmbito determinado.

Definição de Contrato Administrativo e Critérios para a sua identificação

Nos dias que correm, a alínea e) assume serem pertencentes ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal todos os litígios que sejam relativos a contratos administrativos, previstos nas espécies contratuais enunciadas no Art.280º CCP.

O artigo mencionado prevê que a figura de contrato administrativo se desdobra em cinco espécies de contratos administrativos.

Apesar de no Art.280º serem somente previstas cinco espécies de contratos administrativos, continua a estender-se o âmbito da jurisdição administrativa a qualquer contrato que tenha sido celebrado nos termos da legislação sobre Contratação Pública, por uma pessoa coletiva de Direito Público, ou por outra entidade adjudicante.

Ou seja, o âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contrato é mais amplo do que a categoria dos contratos administrativos. O critério do contrato administrativo é, como irei mencionar, de facto, um dos critérios adotado pelo Art.4º/1/e ETAF, mas não é o único critério da qual a limitação é dependente.

O outro critério relevante para a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa é o da submissão do contrato a regras de contratação pública. É necessário, mesmo existindo o Art.280º CCP, que, para evitar ambiguidades, o ETAF complemente o critério da natureza administrativa do contrato da qual é emergente o litígio, com o critério da submissão a regras de contratação pública

Sintetizando, os critérios adotados pelo Art.4º/1/e) ETAF, matéria de litígios sobre contratos:

•     Critério dos Contratos Administrativos: Todos os Contratos que apresentem as características enunciadas no Art.280º CCP, são, de modo imediato, abrangidos pelo âmbito da jurisdição administrativa.Apesar do Art.280º/1 ser apenas constituído por quatro alíneas, como já referi, existem cinco categorias de situações contratuais que permitem a qualificação de um contrato como administrativo.É frequente agregar-se estas cinco categorias, reduzindo-as a 3 grupos, dependendo da razão pela qual se considera um contrato como sendo administrativo:

A.      Contratos Administrativos por Natureza: Este grupo integra as alíneas b), c) e d) do Art.280º/1 CCP. Estes contratos administrativos são submetidos à jurisdição administrativa devido à natureza pública do seu objeto ou da sua finalidade

B.      Contratos Administrativos por Determinação da Lei: Estes contratos, apesar de não terem, nem um objeto, nem uma finalidade de natureza pública, são escolhidos pela própria lei para serem qualificados como administrativos. É o que ocorre no caso previsto pela alínea a) do Art.280º/1 CCP.

C.      Contratos Administrativos por Qualificação das Partes: Estes contratos administrativos são referentes a contratos atípicos. Atípicos porque usualmente, devido as suas características, seriam considerados contratos de Direito Privado, mas, por escolha das partes, são contratos administrativos.

Só podem ser determinados, pelas partes, como contratos administrativos, ou contratos que sejam submetidos a um regime típico de Direito Público se, a própria lei o permitir, e sendo uma das partes um contraente público. Este tipo de contrato administrativo encontra-se previsto no Art.280º/1/b CCP.

Antes de prosseguir para o segundo critério, cabe aqui fazer nota de um debate suscitado pelo Professor Mário Aroso de Almeida, no seu livro “Manual de Processo Administrativo”, relativo à extensão do antigo Art.1º/6 CCP, agora Art.280º CCP.

Parte da doutrina entende que, apesar do estipulado nas alíneas do Art.280º CCP, a figura do contrato administrativo não se limitava às espécies ali identificadas, podendo corresponder a outros espécimes contratuais nelas não abrangidas.

O Professo Mário Aroso de Almeida discorda desta visão doutrinaria, por acreditar que, se tal alargamento da figura do contrato administrativo fosse a intenção do legislador, este próprio teria consagrado tal possibilidade no artigo. Não o tendo feito, o Professor acredita que nos devemos cingir às cinco espécies acima identificas e apenas elas.

• Critério do Contrato Submetido a Regras de Contratação Pública: Tal como já mencionei, o Art.4º/1/e) ETAF, atribui a competência para julgar litígios emergentes de contratos que a lei submeta a regras de contratação pública, à jurisdição administrativa. Este preceito compreende litígios respeitantes a quaisquer contratos, não somente os administrativos, quando estes sejam sujeitos a regras de Direito Público em matéria de procedimentos pré-contratuais, que sejam celebrados por pessoas coletivas de Direito Público, ou por pessoas privadas.

O Art.280º/1 abrange os contratos que a lei submete a um procedimento de formação dos contratos regulado por normas de Direito Público, e em que a prestação do co-contratante possa condicionar ou substituir a realização das atribuições do contraente público.

Não obstante ao previsto neste artigo, o Art.4º/1/e) ETAF tem um âmbito mais amplo. Atribui à jurisdição administrativa a competência para decidir sobre os litígios que ocorram de todos os contratos que a lei possa submeter a regras de contratação pública, independentemente de saber se a prestação do co-contratante pode condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.

O critério aqui é o do contrato submetido a regras de contratação pública. Desde que um contrato seja submetido a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo, todos os litígios que possam vir a originar deste, serão objeto de uma ação que deve ser proposta no Tribunais Administrativos

Concluindo, com este post analisei o que é, nos dias de hoje, considerado ser um contrato administrativo e como é que esta qualificação é determinada. É necessário ter em conta, tanto os tipos de contrato administrativo já previstos, no Art.280º CCP, como ainda é necessário determinar se um contrato, mesmo que não sendo um contrato administrativo típico, se foi formado perante regras de Direito Público, sendo por essa razão, caracterizável como um contrato administrativo.

Sempre que cheguemos à conclusão de que se trata de um contrato administrativo, sabemos que estamos perante o âmbito da jurisdição administrativa

Bibliografia

• Caupers, João. "Introdução ao Direito Administrativo", 12ª edição, 2016. Páginas 278 e ss.
• Almeida, Mário de Aroso de. "Manual de Processo Administrativo", 3ª edição, 2017. Páginas 118 e 119, e 154 e ss.
• Neves, Ana Fernandes. Artigo "Âmbito de jurisdição e outras alterações do ETAF"
• Silva, Vasco Pereira da. "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo", 2016.

Maria Beatriz Ribeiro, nº57335, subturma 9