ÂMBITO DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA
Âmbito da Jurisdição Administrativa
Como é do nosso conhecimento, na Ordem Jurídica Portuguesa temos dois tipos de tribunais: os tribunais judiciais e os tribunais administrativos. Logo, existindo em Portugal esta dualidade de jurisdições (art.209ºCRP) também é do nosso conhecimento que os tribunais judiciais têm vindo a ser os “maiores” em termos de processos.
Posto isto, uma das grandes questões que temos que colocar é: quando é que uma acção deve ser proposta perante a jurisdição administrativa e não perante um tribunal judicial?
A justiça administrativa resolve apenas questões de direito administrativo que sejam atribuídas à ordem judicial de tribunais administrativos. Porém, não podemos levar isto ao seu sentido literal pois o critério não é material sendo que, não é por ser um caso que envolva direito substancial administrativo que irá, logo, tratar-se do mesmo âmbito de tribunais administrativos. Posto isto, a jurisdição administrativa deve ser delimitada através das regras de competência dos tribunais administrativos.
A existência de uma jurisdição administrativa e fiscal (que advém já, de razões históricas) surgiu devido a uma enorme “vastidão e complexidade do universo das relações jurídicas que são disciplinadas pelo Direito administrativo e pelo Direito Fiscal”.
O primeiro passo a tomar é partir do art.212º\3 da CRP. Este artigo estabelece uma reserva material absoluta de jurisdição? Partindo da ideia de José Vieira de Andrade[1], estamos a falar num duplo sentido de que, “por um lado, os tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo, e de que, por outro lado, só eles poderão julgar tais questões”.
Os tribunais podem resolver litígios relativos à actividade administrativa, ainda que possam incluir aspectos de direito privado (v.g. contratos privados da administração e acções de responsabilidade civil extra-contratual da administração). Posto isto, é-nos possível dizer que os tribunais administrativos têm competência para “dirimir litígios fora do âmbito do art.212º\3 CRP”.
Como já referi, a competência em Razão da Jurisdição é o estabelecimento da questão de quando é que uma acção deve ser proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal e não, perante os tribunais judiciais. Sendo que neste seguimento também seja pertinente perguntar se apenas os tribunais administrativos podem julgar questões de Direito Administrativo.
Isto é um tema bastante “sensível”, fazendo com que a doutrina tenha vindo a divergir bastante. Por um lado, há quem considere que resulta, de facto, da letra da CRP uma reserva onde o legislador diz que não se pode atribuir aos tribunais judiciais a possibilidade de julgar sobre litígios “materialmente administrativos”. Isto conclui que apenas são legítimas as devoluções de competências em matéria administrativa para outros tribunais que forem previstas ao nível constitucional.[2]
Por outro lado, temos a posição de Diogo Freitas do Amaral e de Mário Aroso de Almeida que admitem a “remissão do legislador para a jurisdição judicial de questões emergentes de relações administrativas, designadamente quando estejam em causa os direitos fundamentais dos cidadãos”[3].
Por último, a posição de José Vieira de Andrade[4] que é apoiada pela jurisprudência. Posto isto, este autor considera que o preceito constitucional não se deve ler como um “imperativo restrito”, mas sim como uma regra definidora de um modelo típico que pode ser alvo de ajustes ou desvios, acentuando que jamais se deve prejudicar o núcleo essencial da organização das jurisdições.
A questão da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal encontra-se regulada no art.4º ETAF, sendo que este artigo não é taxativo. Porém, é importante referir que podem existir derrogações que resultem de legislação especial onde o legislador entendeu que os litígios deveriam ser regulados de modo diferente.
O art.4º ETAF concretiza o já disposto no art.212º\3 CRP, desde já a partir do disposto na alínea o) do preceito: “Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”. Do ponto de vista do âmbito da jurisdição administrativa, o art.4º ETAF seguiu um modelo bastante semelhante ao antigo art.4º do ETAF, desde já ao nível do número 1 (enunciação das matérias cuja apreciação se encontra incluída) e dos números 2 e 3 (matérias cuja apreciação se encontra excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal), ou seja, uma delimitação positiva e uma delimitação negativa, respectivamente.
Na opinião do professor Vasco Pereira da Silva, o art.4º é o que salva o ETAF, por ser uma norma aberta, que manteve o essencial da abertura apesar de ser mais limitativa do ponto de vista da linguagem.
De acordo com a perspectiva de Mário Aroso de Almeida[5], a revisão de 2015 do respectivo artigo 4º do ETAF veio concluir que quando estamos perante um determinado litígio e, para sabermos se esse o mesmo deve ser submetido à jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais ou aos tribunais judiciais já não tem como ponto principal o “critério constitucional da relação jurídica administrativa ou fiscal”.
Partindo da análise do art.1º do ETAF sabemos que esta não é uma norma de carácter essencial porque replica o que já é dito na nossa Constituição que define de um modo geral que a competência dos tribunais administrativos de um ponto de vista substancial.
O art.4º do ETAF, com a Reforma de 2015, ultrapassou as visões clássicas do Contencioso Administrativo e Tributário. O legislador adoptou todos os critérios para introduzir na jurisdição administrativa tudo o que são relações de natureza administrativa, no quadro da função administrativa.
Tudo aquilo que corresponda ao exercício da função administrativa, seja realizado por uma autoridade administrativa ou por um particular no exercício da função administrativa e, também, tudo aquilo que corresponda a qualquer forma de actuação é susceptível de ser conhecido pelo tribunal e de originar pedidos de natureza administrativa.
Tal qual como diz o professor Vasco Pereira da Silva, veio conciliar o universo do contencioso com o universo do direito administrativo, que era uma realidade que até aí estava desencontrada.
O professor Vasco Pereira da Silva[6] afirma que é estranho no nº3 e 4º serem excluídas as relações laborais públicas. Materialmente elas são Direito Administrativo, uma vez que tem a ver com as relações do Estado-Empregador público o funcionário ao serviço da Administração- quer tenha estatuto de funcionário ou estatuto de trabalhador privado (mas que não deixe de ser um estatuto de Direito Público).
O art.4º do ETAF mostra uma série de enumerações que são, porém, exemplificativas porque é impossível realizar uma enumeração exaustiva. José Vieira de Andrade[7] considera que a enumeração positiva e negativa do art.4º é meramente concretizadora da cláusula geral que deriva da Constituição.
Partindo agora para uma análise do art.4º do ETAF e começando pela alínea a) que estabelece que compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios em que estejam em causa a tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais. Para Mário Aroso de Almeida[8] esta alínea estabelece uma “clara articulação entre a referência inicial à “tutela de direitos fundamentais” e a subsequente referência a outras situações jurídicas subjectivas fundadas em normas de direito administrativo”. Para o mesmo autor a al.a) do art.4º do ETAF não tem qualquer autonomia face à al.o), que a consome.
De um modo geral, esta alínea contempla as posições jurídicas no âmbito das relações jurídicas de direito administrativo em que está em causa a violação de direitos fundamentais. Como exemplo temos a violação do direito à audiência prévia.
Passando de seguida para o disposto nas alíneas b), c) e d): estamos perante um contencioso dos actos administrativos e regulamentos.
A al.b) é uma alínea geral que faz referência à fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos. Porém, é apenas aplicável quando os órgãos emissores das normas integram a Administração Pública.
A al.c) está escrita de modo a integrar os actos administrativos que são praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas. Essencialmente são actos praticados por órgãos políticos que, no exercício das suas funções, praticam actos administrativos (critério substancial de actividade administrativa).
Ao nível da al.d), o legislador teve a preocupação de incluir actos que são praticados por sujeitos privados no exercício de poderes públicos (concessionários privados; empresas públicas com forma de SA).
Ao nível da al.e) estamos no âmbito do contencioso dos contratos administrativos. Adopta vários critérios e o ETAF complementa o critério da natureza administrativa do contrato do qual emerge o litígio com o critério da submissão a regras de contratação pública, coerente com a referência expressa feita pelo CCP (Código dos Contratos Públicos). Esta alínea faz “remissão” para o art.280º\1 do CCP, que inclui os contratos administrativos por natureza, por determinação da lei e os contratos por qualificação das partes. O professor Vasco Pereira da Silva “aplaude” que se tenha deixado de distinguir entre os vários tipos de contratos em que a Administração intervém.
Nas alíneas.f), g) e h) estamos perante o contencioso da responsabilidade civil extra-contratual. Na al.f) o legislador vai além da Constituição alargando o escopo do Contencioso Administrativo das relações jurídicas administrativas e fiscais para toda a responsabilidade de poderes públicos (legislativo, político e judicial). Na al.g), há um alargamento da responsabilidade dos poderes para a responsabilidade pessoal de quem exerce esses poderes administrativos. Fala-se ainda na acção de regresso para que não subsista qualquer dúvida sobre a jurisdição competente nestes problemas.
Por fim, ao nível da al.h), alarga-se a jurisdição dos Tribunais Administrativos em matéria de responsabilidade civil de órgãos e pessoas da Administração a privados que exercem a função administrativa.
Quanto à alínea i), são casos em que a administração actua sem título que a legitime, designadamente ocupando imóveis de propriedade privada sem proceder à respectiva expropriação.
Passando à alínea j), esta inclui litígios relativos a relações jurídico-administrativas entre pessoas colectivas públicas ou entre órgãos públicos. Porém, não possui relevo autónomo porque remete para outras alíneas (al.o)). Exemplo: litígios entre dois municípios.
Partindo para a alínea k), esta prevê as violações cometidas por entidades públicas a valores e bens constitucionalmente protegidos (saúde pública, habitação educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado) por acção ou omissão. Nesta alínea prevê-se não só a responsabilidade civil, mas também a “prevenção” e a “cessação”, cobrindo passado, presente e futuro. Este artigo transforma estas matérias num domínio privilegiado, quase privativo do Contencioso Administrativo. Vincula entidades públicas e privadas.
Quanto à alínea l), o legislador assumiu o reconhecimento da natureza administrativa dos litígios sobre o ilícito de mera ordenação social, reconhecendo aos tribunais administrativos o poder de fiscalizarem esses actos. Porém, devido à insuficiência dos tribunais administrativos, não atribui em bloco competência genérica sobre esses litígios à jurisdição administrativa.
Por fim, passando ao critério da alínea o) que são as situações não expressamente previstas. É a cláusula geral que funciona como critério residual de competência, permitindo incluir na jurisdição administrativa litígios que não estejam expressamente previstos e que versem sobre matéria administrativa ou fiscal ou que, embora não versem sobre matéria jurídica administrativa ou fiscal lhe sejam atribuídos por norma especial.
Na opinião de Mário Aroso de Almeida: “ uma relação jurídica é regulada por normas de Direito Administrativo e deve ser, por isso, qualificada como uma relação jurídica administrativa quando lhe sejam aplicáveis normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais a todos ou alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada”.[9]
Por último, passamos a uma análise dos Litígios Excluídos do Âmbito da Jurisdição Administrativa (art.4º\3 e 4 do ETAF). O art.4º\3 limita-se a explicitar o critério do art.212º\3 CRP, identificando tipos de litígios que se encontram excluídos do âmbito da jurisdição administrativa por não terem natureza administrativa.
A alínea a) diz-nos que não é possível proceder à impugnação directa de actos legislativos nos Tribunais Administrativos, a menos que esses actos (emanados sob a forma de acto legislativo) contenham decisões materialmente administrativas e não sejam manifestação do exercício da função legislativa. Não é possível proceder à impugnação de actos da função política. Porém, torna-se difícil saber como procedemos à distinção de actos administrativos de actos políticos. Neste sentido, temos Afonso Rodrigues Queirós que diz que são actos respeitantes à política externa do Estado; actos auxiliares de Direito Constitucional: actos do executivos destinados a prover ao funcionamento da Constituição, actos no exercício do poder de graça e os que se traduzem na direcção da actividade dos ministros.
Quanto à alínea b), esta exclui as decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal. Neste sentido, Mário Aroso de Almeida defende a qualificação desses actos como materialmente administrativos, para efeito de se admitir a respectiva impugnação pelos eventuais interessados perante o Supremos Tribunal Administrativo, nos termos do art.24º\1, al.a) do ETAF.[10]
Quanto ao artigo 4º\4 do ETAF, esta introduz verdadeiras restrições ao critério da relação administrativa, excluindo do âmbito da jurisdição administrativa tipos de litígios que, de outro modo, seria de entender que nele estariam incluídos.
Ao nível da alínea b), o professor Vasco Pereira da Silva “não compreende esta divisão do contencioso das relações laborais públicas consoante se trata de vínculo de funções públicas ou não. Considera que é uma solução esquizofrénica, que implica que se o vínculo for de funções públicas, a jurisdição é a administrativa, mas se for um vínculo privado, já será a jurisdição dos tribunais judiciais”[11].
Por fim, as alíneas c) e d) restringem o âmbito do art.4º\1, a) e b), subtraindo ao âmbito da jurisdição administrativa alguns casos especiais de fiscalização da legalidade de actos administrativos.
Em conclusão, podemos dizer que o Direito Administrativo, hoje em dia, encontra a sua jurisdição muito mais ampla do que tinha. Havendo esta dualidade de jurisdições (tribunais judiciais e tribunais administrativos e fiscais), sabemos que o panorama geral tem vindo a ser alterado através da atribuição de cada vez mais matérias à jurisdição administrativa. Contudo, ainda existem várias lacunas que a doutrina tem vindo a tentar colmatar, apresentando várias soluções.
Número: 56785
Bibliografia
· Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Edição, 2017
· Transcrições das Aulas Teóricas de CAT do professor Vasco Pereira da Silva
· José Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa” - 10ª edição, Almedina
· Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida- “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 2002
· O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, 2013
[1] José Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa” - 10ª edição, Almedina.
[2] Com esta posição, Gomes Canotilho e Vital Moreira.
[3] Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida- “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 2002.
[4] José Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa” - 10ª edição, Almedina, págs.105 e ss.
[5] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Edição, 2017
[6] Transcrições das Aulas Teóricas de CAT do professor Vasco Pereira da Silva.
[7] José Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa” - 10ª edição, Almedina.
[8] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Edição, 2017 pág.157.
[9] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Edição, 2017 pág.173\174.
[10] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Edição, 2017
[11] Transcrições das Aulas Teóricas de CAT do professor Vasco Pereira da Silva.
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