A Admissibilidade da Reconvenção pelos Contrainteressados

ADMISSIBILIDADE DA ARBITRAGEM NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

Questões Introdutórias

No que, aos Tribunais Administrativos diz respeito, a arbitragem surge como uma opção na resolução de litígios, regulada pelo Decreto Lei 63/2011, Lei da Arbitragem Voluntária (LAV).

Neste âmbito, o artigo 209 da Constituição da República Portuguesa dedica-se às várias categorias de tribunais existentes no ordenamento jurídico português, consagrando no seu nº 2 os tribunais arbitrais, precisamente. Afirma ainda o Professor Mário Aroso de Almeida que daqui podemos retirar também a natureza jurisdicional dos mesmos, devendo ser equiparados aos tribunais estaduais no que concerne a função jurisdicional destes.

Neste sentido, cumpre ainda referir que, após a reforma do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), o regime da arbitragem administrativa passou a ter lei especial habilitante (Titulo VIII). A constituição e funcionamento dos tribunais arbitrais encontra-se assim balizada pela lei geral (LAV – nomeadamente o art. 1º/5) e leis especial (CPTA – nos termos do art. 181). Concluímos assim, que não existe uma norma de permissão geral da arbitragem em matéria administrativa, dependendo a concretização de convenções arbitrais da existência de lei que permita a sua celebração.

Arbitragem Institucionalizada VS Arbitragem Ad Hoc

Neste contexto, importa distinguir arbitragem institucional de arbitragem ad hoc:

A primeira é constituída por uma instituição permanente, normalmente conhecida por centro de arbitragem, já a segunda não tem caráter permanente, forma-se quando é "ativada" a convenção de arbitragem entre as partes e extingue-se com a resolução do litígio.

No que diz respeito ao funcionamento, este também é regulado de forma diferente, a arbitragem institucionalizada rege-se pelo seu próprio regulamento, carecendo apenas de autorização para a constituição do centro de arbitragem por parte do Ministério da Justiça nos termos do Decreto-lei n.º 425/86, de 27 de dezembro como no indica o artigo 62º da LAV. Já as arbitragens, regem-se somente pela já referida Lei da arbitragem voluntária.

No campo da arbitragem administrativa, existem dois centros de arbitragem institucionalizada, o mais antigo, o Centro de Arbitragem Administrativo (CAAD), autorizado pelo despacho nº 509/2009;  e mais recente, o Centro de Arbitragem em Contratos Públicos da Associação Portuguesa dos Mercados Públicos(CAP), autorizado pelo despacho n.º 7534/2016.

No Direito Administrativo, aqui em causa, foi a partir da já mencionada reforma do CPTA, que passou a ser também reconhecida essa forma de arbitragem, como podemos ver olhando para o preceituado no artigo 187º/1 do CPTA, que admite a constituição de centros de arbitragem institucionalizados. Em matéria tributária, já funcionava a arbitragem institucionalizada. Quanto à arbitragem ad hoc, esta vem prevista no artigo 181º/1 do CPA. Esta distinção é importante relativamente à competência material que cada uma tem, tema que iremos abordar mais à frente. 

Arbitragem Voluntária VS Arbitragem Necessária

No que diz respeito a estes dois tipos, muito sucintamente, a primeira constitui-se com base na vontade das partes e a sua constituição e funcionamento é feito nos termos do decreto-lei 66/2011, mais conhecido por LAV. A segunda é imposta por lei, sendo imperativo para as partes a resolução de litígios por via arbitral, não tendo a opção de recorrer aos tribunais judiciais. No direito administrativo, encontramos presentes estes dois tipos de arbitragem. 

Centro de Arbitragem Administrativa -CAAD

O Centro de Arbitragem Administrativa - CAAD, é um centro de arbitragem institucionalizado especial, que atua no âmbito da resolução de litígios de Direito Público, mais precisamente, na área administrativa e tributária, e funciona como arbitragem voluntária pois, para entrar em "ação", todas as partes em conflito precisam de estar de acordo nesse sentido.

Em matéria administrativa, proveniente da pré-vinculação de certas entidades públicas ou de compromisso arbitral com outras, é responsável por atuar perante litígios relativos a relações de emprego público ou a contratos celebrados por essas mesmas entidades, já em matéria tributária existe o Regime Jurídico da Arbitragem Tributária (RJAT), aprovado pelo Decreto Lei nº 10/2011, de 20 de janeiro, que regula a resolução de litígios que importem a apreciação da legalidade de atos tributários. 

O crescimento e evolução deste centro de arbitragem nos últimos tempos foi significativo, concretizando os seus objetivos. Existe uma elevada especialização na área, pois tem uma lista de árbitros de elevado nível; os custos são efetivamente mais reduzidos em relação aos tribunais administrativos; e a sua celeridade é efetivamente verificada, tendo um prazo máximo de 6 meses para resolver os litígios, estabelecido no artigo 25º/1 do regulamento de arbitragem do CAAD.

Competência material da arbitragem

 Á partida, as arbitragens ad hoc devem versar, exceto em caso de lei especial, sobre as matérias elencadas no artigo 180º CPTA. Relativamente aos centros de arbitragem (arbitragem institucionalizada) a sua competência material é enunciada pelo artigo 187º CPTA, e a sua atuação pode versar nomeadamente sobre matérias relativas a emprego público, urbanismo e sistemas públicos de proteção social. Podemos interpretar, assim, que este artigo dá permissão aos centros arbitrais para julgar qualquer questão de direito administrativo dentro daquelas matérias. A única limitação que podemos encontrar é o artigo 180º, e por isso devemos olhar para estes artigos em conjunto quando estamos no âmbito da arbitragem institucionalizada.

Como já vimos, em matéria administrativa temos um centro de arbitragem especializado, O CAAD, e relativamente à sua competência material, em 2018, foi autorizado a ampliá-la, pelo Despacho n.º 5880/2018, de 1 junho, da Secretária de Estado da Justiça. Passou a poder constituir tribunais arbitrais para o julgamento de litígios que tenham por objeto quaisquer matérias jurídico-administrativas que nos termos da Lei possam ser submetidas a arbitragem institucionalizada. 

Podemos observar que, neste tipo de arbitragem, existe uma evolução em termos de admissibilidade de intervenção de tribunais arbitrais em litígios de Direito Público. 

Depois de interpretada a competência material dos tribunais arbitrais, podemos analisar dois casos onde a arbitragem tem grande importância: Os contratos administrativos e os atos administrativos:

Começando pelos contratos administrativos, encontram-se estabelecidos em lei especial, mais precisamente pelo Código dos Contratos Públicos, doravante CCP, assim como é permitida nos termos do artigo 180º/1 al. a) do CPTA. 

Este regime jurídico do CCP, faz referências à arbitragem, nos seus artigos 331º (relativamente às modificações objetivas do contrato), 330º alínea c) e 332º/3 (relativo à resolução do contrato) e 373º/5 (relativamente à determinação do preço e prazo para a execução dos trabalhos a mais). Contém ainda exceções à arbitralidade dos contratos administrativos, no que diz respeito aos casos de modificação objetiva dos contratos com objeto passível de ato administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos quando o fundamento da modificação seja uma alteração anormal e imprevisível em que as partes fundaram a decisão de contratar; e a modificação por decisão arbitral que interfira com o resultado do exercício da margem de livre decisão administrativa, previstos no artigo 313º. A  par deste preceito podemos dizer ainda, que a competência discricionária da Administração, em nada é prejudicada pela arbitragem. 

Outra vertente onde a arbitragem administrativa atua é em relação aos atos administrativos, que à semelhança dos contratos administrativos, também estão previstos noartigo 180º/1 e 3 do CPTA como suscetíveis de arbitragem, mais precisamente, podemos extrair do artigo anteriormente referido que pode ser constituído tribunal arbitral para: apreciar atos administrativos relativos à execução de contratos; apreciar a validade de atos administrativos; assim como a impugnação desses atos relativamente à formação de contratos. 

No âmbito dos atos administrativos suscetíveis de arbitragem, houve uma grande inovação com o novo CPTA, visto que até essa revisão, a arbitragem estava limitada aos “atos que possam ser revogados sem fundamento na sua invalidade” (antiga alinea c) do artigo 180º do CPTA), ou seja, apenas podia versar sobre questões respeitantes à conveniência e ao mérito de atos administrativos. Com a nova redação do CPTA, os tribunais arbitrais passaram a poder ser constituídos para julgar questões de validade desses mesmos atos. Já no antigo CPTA se admitia, sem qualquer restrição, a arbitragem relativamente a atos relativos à execução de contratos administrativos, sendo que fazia sentido admitir a arbitragem em relação à validade em geral dos atos administrativos.

Vantagens/Desvantagens da arbitragem no âmbito do Direito Administrativo

Como em qualquer regime, também na arbitragem encontramos desvantagens, e podemos começar por referir o facto de apenas existirem dois centros de arbitragem institucionalizada, sendo que um se destina à resolução de litígios em matéria de contratos públicos (CAP) e outro à resolução de litígios em matéria de emprego público e respetivos contratos (CAAD). Isto significa que apesar do regime instituído pelo CPTA, nos termos do artigo 187º, ainda existem matérias que carecem de centros de arbitragem especializada, como por exemplo, o Urbanismo, estando sujeitas à arbitragem ad hoc.

Cumpre mencionar ainda que este meio de resolução de litígios encontra um obstáculo quando está perante a figura dos contrainteressados, como o Professor Paulo Otero confirma, ficando a constituição do tribunal arbitral dependente da aceitação do compromisso arbitral por parte dos contrainteressados.  Existe, portanto, um limite negativo da arbitragem em matéria administrativa.

Outra novidade da reforma ao CPTA foi a questão de publicidade das sentenças transitadas em julgado, que é exigida nos termos do artigo 185º-B do CPTA. Podemos olhar para esta questão como uma desvantagem, por “derrogar” uma das características da arbitragem que é a confidencialidade, no entanto podemos também retirar desta regra uma vantagem para a arbitragem administrativa, pois permite uma uniformização das soluções adotadas pelos tribunais arbitrais.  Tendo entrado no campo das vantagens da prática da arbitragem administrativa, podemos agora elencar as suas características, algumas já abordadas no que diz respeito ao CAAD, que a tornam numa boa alternativa ao recurso aos tribunais administrativos para a resolução de litígios: 

Uma das características é a celeridade em relação aos tribunais administrativos, por norma os tribunais arbitrais demoram muito menos tempo na resolução de litígios, podemos exemplificar com o facto de o CAAD ter estabelecido um prazo de 6 meses (já referido supra). Outra característica é a especialização técnica que pode existir num tribunal arbitral, isto porque os árbitros escolhidos pelas partes por norma são juristas bastante especializados na matéria e pode haver ainda a intervenção de árbitros não juristas, mas sim peritos ou técnicos, também eles especializados na área em questão. Relativamente aos custos, os tribunais arbitrais acabam por ser menos dispendiosos, pelo menos nas arbitragens institucionalizadas, havendo tabelas de custos já estabelecidas. Tendo em conta estas características, os particulares também ganham uma garantia de melhor tutela jurisdicional efetiva, pois a par das vantagens apresentadas, abre-se a possibilidade do particular colocar litígios, que não colocaria nos tribunais administrativos, devido aos custos elevados ou ao tempo que iria demorar a sua resolução.

Por fim, podemos ainda frisar que ao ser admitida a arbitragem no ramo administrativo, permite aos tribunais administrativos funcionar de forma mais célere, pois há um descongestionamento desses mesmos tribunais. 

Bibliografia e Webografia

 ALMEIDA, Mário Aroso de e CADILHA, Carlos A. F.; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª ed., Coimbra, Almedina, 2010.

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Março 2013.

MENDONÇA, Luís Cabral, A Arbitragem no Direito Administrativo; Uma justiça alternativa, Faculdade de Direito, Universidade do Porto.

MORAIS, Sara Blanco e GOMES, Nuno Pimentel, A Arbitragem e as Autarquias Locais, Alguns aspectos a aprofundar, CAAD, 2015.

SILVEIRA, João Tiago, Novas fronteiras da Arbitragem Administrativa em Portugal, Congresso luso-brasileiro – Arbitragem em Direito Público, 2018.

SILVEIRA, João Tiago , O potencial do CAAD para a resolução de conflitos de Direito Administrativo, CAAD Newsletter, nº1, 2013.

SILVEIRA, João Tiago, Revista de Arbitragem Administrativa, nº1, CAAD, 2015.

Sitologia https://www.caad.org.pt/

Hugo Miguel Silva Martinho
Nº 27880