O FIM DA MATRIZ DUALISTA

A TRAMITAÇÃO DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS

- PRINCIPAIS ALTERAÇÕES COM A REVISÃO DO CPTA - 

O FIM DA MATRIZ DUALISTA 

Com a revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, consagrou-se uma nova ação administrativa, isto é, uma “encruzilhada de acessos a um caminho processual único”. Este procedimento consagrado sob forma única da ação administrativa abrange, assim, todos os pedidos passíveis de serem elaborados por meio de Tribunais Administrativos. A revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), de 2015, dissipou a anterior designação de tramitação processual. Em que se dividia entre Ação Administrativa Especial e Ação Administrativa Comum, aproximando-a à tramitação processual civil. Embora mantendo as especificidades dos litígios que se inserem na justiça Administrativa. A ação administrativa tutela alguns dos mais importantes direitos subjetivos das relações administrativas. Tendo um vasto âmbito de aplicação que permite, não só, a formulação de uma grande variedade de pedidos, como à correspondência de uma diversidade de efeitos de sentenças.[1] Existir, nos dias de hoje, uma única forma de processo não significa uma unificação total dos processos administrativos, cabendo, assim distintas sub-ações que são qualificadas em razão do pedido. Antes da revisão[2], a Ação Administrativa especial remetia para o CPTA, no que dizia respeito à matéria de pedidos de anulação; declaração de ilegalidade de normas; etc. Tratava-se da sucessora do anterior recurso contencioso de anulação.

E a Ação Administrativa Comum que seguia uma forma sumaríssima e ordinária, na qual remetia, essencialmente, para o Código de Processo Civil porque se destinava à matéria de Responsabilidade Civil extracontratual. Sendo que se acomodava com o anterior contencioso das ações.[3] 

É, neste sentido, que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva contribui com uma reflexão crítica sobre o fim do regime dualista (Comum e Especial) da ação administrativa.  Na qual a Ação Administrativa Especial opunha-se à Ação Administrativa Comum, na medida em que havia dificuldade em conciliar um pedido de impugnação de um ato e um pedido de indemnização na sequência dessa impugnação. Sendo que em 2015 dissipa-se esta dicotomia da ação administrativa, estabelecendo-se um modelo único de tramitação, uma vez que a ação administrativa é a forma de processo declarativo comum do contencioso administrativo. O modelo de tramitação que veio a seguir era, tanto no plano da propositura da ação como no desenvolvimento subsequente, terem de se inscrever no âmbito de jurisdição administrativa qualquer que seja o objeto de litígio.[4] Quero com isto dizer que não significa que tenha existido uma homogeneização das duas Ações anteriormente referidas[5], porque embora existindo uma única forma de processo, a atual Ação Administrativa, consegue-se, ainda hoje, identificar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) diferentes meios processuais com pressupostos específicos. A verdade é que a Ação Administrativa comum e a especial constituíam “modelos de tramitação processual, e não propriamente meios processuais”.[6] Embora, com esta unificação de todos os litígios jurídico-administrativos numa única forma de processo, a imperfeição mantém-se. Nas palavras de Sérvulo Correia, a Ação Administrativa que pretende acomodar, sob uma única forma de processo, a tramitação dos processos não urgentes do Contencioso Administrativo, explica a passagem de uma bipolaridade imperfeita (sistema dualista) para uma matriz unitária atenuada (atual tramitação administrativa).  

O que significa que o caminho aparentemente uno da ação administrativa comtempla, na verdade, diversas possibilidades de desvios. Ainda assim, considera-se que é principalmente aqui, na tramitação processual, que se concretiza, com enormes vantagens, a eliminação da dicotomia da Ação Especial e da Ação Comum. A Tramitação de uma ação, independentemente da sua natureza, comporta uma sequência ordenada de atos que se subdividem em várias fases. Podendo identificar cinco fases, sendo elas comuns à maior parte dos processos, e essencialmente ao Processo Civil. A Fase dos Articulados; a Fase de Saneamento e Condensação; a Fase de Instrução; a Sentença e por fim, a Fase de Julgamento. No que diz respeito à Fase dos Articulados, a instância constitui-se e o processo tem o seu início com a petição inicial, que necessita de ser articulada.[7] Da petição identificam-se, desde logo, os elementos essenciais da causa, desde a identificação do Tribunal competente para o efeito; a formulação do pedido e a causa de pedir; etc. Sendo que o autor, se assim o pretender, pode apresentar no final da petição inicial o rol de testemunhas e requerer, ainda, meios de prova.[8] Leva-nos à citação dos demandados e contrainteressados que, a posteriori, deduzem toda a sua defesa na contestação.[9] Podendo, eventualmente, seguir para réplica ou tréplica (elemento diferenciador da tramitação processual civil). Na Ação administrativa é admissível, neste sentido e desde 2015, a resposta do autor às exceções deduzidas contra si em sede de contestação. Ou ainda, defender-se em sede de reconvenção, uma vez perante o articulado superveniente da réplica. Sendo que a tréplica só é admissível para o demandado responder de forma articulada às exceções deduzidas na réplica, somente, quanto à matéria de reconvenção.  

Já no que diz respeito à fase de gestão inicial do processo, correspondente à anterior fase de saneamento e condensação, revela-nos uma forte aproximação ao Processo Civil, contudo, com significativas adaptações aos litígios de natureza jurídico-administrativa.  

 Assim, à semelhança do Processo Civil, consagra-se o despacho pré-saneador[10], podendo existir a eventual realização de audiência prévia como ato principal desta fase.  

Esta fase do processo foi totalmente remodelada pela revisão de 2015, adaptando a nova ação ao CPC/2013, que se aplica em tudo o que não estiver regulado nesta fase.[11] A audiência prévia consiste numa oral intermédia que visa assegurar uma concentração processual. Discutindo-se, deste modo, questões de facto e de direito, se o juiz pretender conhecer de imediato o mérito da causa, tendo, este último, o poder de modelar toda a tramitação processual em correspondência com as especificidades da causa no processo.[12]  

No que toca à Fase de Instrução do processo, está em causa o facto necessitado de prova, de modo que, é com base em temas de prova que se define a instrução processual no Contencioso Administrativo.[13] Vale, neste sentido, o princípio do Inquisitório, em que o juiz pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da “verdade”.[14] Bem como indeferir as diligências requeridas que considere necessárias ao processo em curso.[15] Por fim, a Audiência Final[16], onde já não existe discussão e divergência separada entre a matéria de facto e matéria de direito. Aqui, e tendo em conta uma espécie de extensão da Fase de Instrução, faz-se a produção de grande parte da prova constituenda. É uma novidade no processo administrativo a introdução da oralidade que se manifesta, aqui, em audiência final. Claro está, se existirem diligências a serem realizadas sem audiência final, as partes são notificadas para que apresentem as suas alegações finais por escrito, para que possam apresentar as suas conclusões de facto e de direito sobre a prova produzida. Concluindo, deste modo, todo o processo com a Fase da Decisão final e de Julgamento, onde se encerra a audiência e se julga o litígio por juiz singular que profere uma sentença fundamentada de facto e de direito no prazo de 30 dias.  

Com o objetivo de se constituir uma jurisprudência uniforme ao nível do tribunal, com vista a uma maior segurança jurídica e a uma decisão mais participativa, têm-se previsto situações especiais para o julgamento de um litígio em primeira instância nos Tribunais Administrativos de Círculo (TAC) em que podem intervir no julgamento todos os juízes do tribunal. Contudo, a fase de decisão no Contencioso Administrativo obedece à regra da decisão singular, em que cabe o juízo da matéria de facto e de direito a um só juiz. Ora, se o processo não for urgente, o presidente do TAC pode optar pela consulta prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), para que este emita pronúncia vinculativa sobre a resolução da questão. [17] Note-se que a pronúncia do Supremo Tribunal Administrativo (STA) não vincula o próprio tribunal relativamente a novas pronúncias sobre a mesma matéria. Sendo inspirado na solução francesa[18] as decisões vinculam, apenas, os juízes do TAC que procederam à consulta.  

A lei procura, simultaneamente, assegurar que as decisões de fundo realizem a justiça material. Para que possa eliminar as proibições de prova e permitir ao juiz a promoção de uma audiência pública de discussão e julgamento da matéria de facto.   

Em princípio estas cinco fases da marcha da Ação Administrativa aplicam-se a qualquer ação administrativa, mas tendo em conta a marcha processual conseguem-se identificar alguns desvios consoante o tipo de ação que está em causa. A já referida dualidade entre a Ação Administrativa Especial e a Ação Administrativa Comum não foi só relevante no que toca aos meios processuais, mas também quanto a múltiplas regras correspondentes à marcha do processo.  

É neste sentido que, a revisão de 2015, procurou aperfeiçoar o processo administrativo ao inseri-lo na tendência que marca os processos em geral, particularmente o Processo Civil. Atribuiu, assim, aos juízes um poder de direção mais ativo que anteriormente atribuído, em toda a marcha do processo. Pelo que possibilitou a adoção de mecanismos de simplificação processual, que visa garantir uma maior celeridade do processo, assim como assegurar a justiça administrativa efetiva.  

JOANA MOURA GOMES, Nº 26674, 4ºANO - SUBTURMA 9

Bibliografia  

➢ Vieira de Andrade, José Carlos - “A Justiça Administrativa”, 2016 -15º Edição Almedina 

➢ GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago. “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ºEdição, 2017 

➢ ALMEIDA, Mário Aroso de - “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2º Edição, 2016 

➢ SILVA, Vasco Pereira da - “O Contencioso no divã da psicanálise”, 2005 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 

[1] Segundo o Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva a Ação Administrativa é entendida como um meio processual de banda larga ou “super-ação”. 

[2] Está em causa a revisão de 2015 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos

[3] GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago. “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 3ºEdição, 2017. Pág. 352 

[4]  E que não sejam objetos de regulação especial. Está em discussão a aplicabilidade do Artigo 35º e 37º/n.º1 do CPTA 

[5] Está em causa a Ação Administrativa Comum e a Ação Administrativa Especial  

[6] CADILHA, Carlos Fernandes. Dicionário de Contencioso Administrativo - 2006. Pág. 277 

[7] Note-se que, antes de 2002, a petição de recurso contencioso não necessitava de ser articulada. 

[8] A petição deve, ainda, ser instruída com a comprovação do pagamento da taxa de justiça nos termos do Art.552º/n.º3 do Código de Processo Civil, e Art.79º do CPTA 

[9] Está em causa a discussão do Art.83º/n.º4 do CPTA, na medida em que a falta de impugnação especificada não importa a confissão dos factos articulados pelo autor, sendo que já não há ónus de impugnação. Somente a falta absoluta de contestação importa a confissão dos factos articulados pelo autor.  

[10] Em causa o Art.87º do CPTA 

[11] Em causa a aplicação do Art.87º/n.º9 e o Art.88º/n.º5 do CPTA 

[12] ANDRADE, José Carlos Vieira de. “A Justiça Administrativa” - 2016, 15º Edição. Pág.299 

[13] Em causa a aplicação do Art.410º do Código de Processo Civil 

[14] Note-se que existe discussão doutrinária em torno do conceito de “verdade”, uma vez que segundo a Prof. Doutora Paula Costa e Silva não existe verdade absoluta, mas sim a demonstração da realidade dos factos. 

[15] Em causa a aplicação do Art.90º/n.º3 do CPTA 

[16] Semelhante à aplicação do Direito Processual Civil, nos termos do Art.90º e 91º do CPTA

[17] Em causa a aplicação do Art.94º do CPTA 

[18] Solução dos “Avis do Conseil d´État” na consulta prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias