A fronteira melindrosa entre os atos praticados no exercício da função administrativa e os atos praticados no exercício da função política – análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.05.2017
Sumário: i. Introdução; ii. Acórdão do SupremoTribunal Administrativo, de 11.05.2017; a) Matéria de Facto e de Direito; b) Decisão; c) Apreciação crítica; iii. Conclusão.
i. Introdução
O âmbito de jurisdição administrativa e fiscal é identificado por referência aos meios processuais “que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, tal como se encontra expresso na cláusula geral do artigo 212.º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP). Não obstante, a doutrina tem entendido que a previsão constitucional não consiste verdadeiramente numa “reserva material absoluta de jurisdição (...), mas tão só [n]um âmbito-regra ou [n]uma garantia institucional da qual deriva uma certa liberdade de conformação para o legislador ordinário”[1], dado não ser inconstitucional que os tribunais administrativos e fiscais julguem questões que não se reportam ao Direito Administrativo ou que outros tribunais conheçam de questões substancialmente administrativas.
Com efeito, as principais disposições normativas que visam determinar o âmbito de jurisdição administrativa constam do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante, ETAF), sem prejuízo do regime decorrente do mesmo ser objeto de múltiplas derrogações por legislação especial. O preceito legal em apreço determina a competência da jurisdição administrativa por via do mecanismo da enumeração não taxativa, procedendo quer à concretização positiva da cláusula geral fundada na Constituição (nº1), como à concretização negativa da mesma (nº 3 e 4).
Por conveniência de exposição, e em virtude do limite de páginas, o presente comentário cingir-se-á à análise do artigo 4.º, nº 3, alínea a), preceito delimitador que exclui da jurisdição administrativa os litígios que tenham por objeto a impugnação de “atos praticados no exercício da função política[2]”. Para o efeito, proceder-se-á à análise de um acórdão jurisprudencial relacionado com o núcleo temático em apreço e à correspondente apreciação crítica, tendo em conta todo o legado doutrinal e jurisprudencial neste domínio.
ii. Acórdão do SupremoTribunal Administrativo, de 11.05.2017[3]
a. Matéria de Facto e de Direito
Para efeitos do presente comentário, a análise do acórdão em apreço não se reporta propriamente à temática da ilegitimidade dos autores ou do Estado, questão igualmente suscitada no acórdão em investigação, mas antes à sindicabilidade da norma objeto da ação sub judiceno Supremo Tribunal Administrativo.
Não deixa, todavia, de ser pertinente expor de forma sucinta todos os factos, de maneira a que o leitor tome conhecimento da matéria em consideração.
Sintetizando, a Associação Nacional de Professores de Português (doravante, ANPROPORT) intentou, no Supremo Tribunal Administrativo, uma ação popular[4]contra o Estado, o Conselho de Ministros e a Presidência do Conselho de Ministros, solicitando a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da norma constante do nº1 da Resolução do Conselho de Ministros nº 8/2011[5]. Para o efeito, a ANPROPORT invocou a inconstitucionalidade formal e orgânica da mesma disposição legal, dada a preterição da indicação da adequada lei habilitante; a não citação de nenhuma lei prévia habilitante que tenha determinado a competência objetiva e subjetiva para a respetiva emissão; a violação do princípio da precedência de lei e do princípio da participação dos interessados na gestão efetiva da Administração Pública e a omissão de consulta à Academia das Ciências de Lisboa. A mesma alegou ainda a ilegalidade por violação do direito à liberdade de expressão e de opinião no contrato de trabalho em funções públicas e a inconstitucionalidade por violação do direito à língua e da liberdade de expressão escrita, da garantia da proibição de dirigismo estatal na cultura, da proibição de legislar sobre a língua portuguesa e da estabilidade ortográfica e do princípio da boa fé.
Inconformado com os argumentos alegados pela ANPROPORT, o Ministério Público, ao representar o Estado, suscitou em juízo uma exceção de incompetência material dos tribunais administrativos, sustentada na insidicabilidade da norma objeto da presente ação, e duas exceções de ilegitimidade. Do mesmo modo, o Conselho de Ministros e a Presidência do Conselho de Ministros contestaram a ação sub judice , defendendo a improcedência da mesma. Para tanto, invocaram a incompetência absoluta da jurisdição administrativa para apreciar os atos praticados ao abrigo da função política e suscitaram a questão da inimpugnabilidade da Resolução do Conselho de Ministros por a matéria em apreço se subsumir a um ato da função política, de caráter não-administrativo.
b. Decisão
A ação veio a ser julgada improcedente no tribunal a quo, tendo os juízes do mesmo Tribunal declarado a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da ação dos autos. Os mesmos consideraram, relativamente à adesão do Estado português ao Acordo Ortográfico, à Resolução da Assembleia da República que o aprovou para ratificação e ao Decreto do Presidente da República que o ratificou, estarmos perante atos emitidos no exercício da função política, por estes traduzirem uma opção fundamental do Estado sobre a definição e prossecução da harmonização e unificação ortográfica da língua portuguesa. Quanto à Resolução do Conselho de Ministros, os mesmos entenderam que se tratava, de igual modo, de um ato que reveste natureza política, pois “a oportunidade quanto ao momento da entrada em vigor de um tratado internacional aprovado internamente relativamente à Administração revela [ainda] uma opção fundamental do Estado quanto à prossecução de uma política da língua portuguesa”[6].
c. Apreciação crítica
A delimitação da função jurisdicional administrativa afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, tal como se encontra previsto no artigo 212.º, nº 3 CRP e no artigo 4.º ETAF. Não obstante, tal circunscrição nem sempre se afigura fácil.
Considerada a complexidade da distinção entre a noção de atos praticados ao abrigo da função administrativa e de atos praticados ao abrigo da função política, é de tecer um conjunto de considerações.
Em primeiro lugar, é de referir que o óbice da dificuldade reside sobretudo no facto de as duas funções (política e administrativa) se situarem no âmbito da atividade tradicional do Poder Executivo.
Em segundo lugar, é imperativo fazer alusão ao entendimento doutrinal nesta sede. Desde logo, é de destacar a posição de Afonso Rodrigues Queiró,. Considerando que o conceito de atos políticos não é substancialmente distinto do de atos administrativos, legislativos ou jurisdicionais, o mesmo começou por defender que qualquer ato da Administração, seja qual for a sua natureza, podia ser elevado à classificaçãosub judicesó pela circunstância de tal estar previsto na lei. Assim, a exclusão de atos políticos do contencioso administrativo concretizar-se-ia pela “ponderação das desvantagens da judicialização ou jurisdicionalização”[7].
Tomando posição, e perfilhando o entendimento de Marco Caldeira[8], parece-me que esta visão é suscetível de inúmeras críticas. Em primeiro lugar, a mesma comporta uma evidente inversão metodológica, uma vez que a isenção ao contencioso jurisdicional se apresenta como uma consequência derivada da natureza política e não como sua causa. Em segundo lugar, esta posição é insustentável com o preceituado no artigo 268.º, nº 4 CRP, dado o mesmo preceito permitir a impugnação de quaisquer atos administrativos, independentemente da forma que apresentem.
Em virtude de todas as apreciações negativas reportadas ao seu juízo, o mesmo autor reformulou a sua posição, passando a definir os atos políticos como “todos os atos do Poder Executivo por este praticados, sem sujeição à lei ordinária”[9], ideia rematada com a conhecida afirmação: “A atividade política do Executivo é a Constituição em ato – não a Lei em ato, como sucede com a atividade administrativa”. Procurando sintetizar a sua ideia, o ilustre autor subdividiu os atos praticados no exercício da função política em duas grandes categorias, entre as quais se realçam a dos atos respeitantes à política externa do Estado e à segurança externa; e a dos chamados “atos auxiliares de direito constitucional”, que se traduzem não só em todos os “atos do Executivo destinados a pôr a Constituição em movimento e a prover ao seu funcionamento”, mas também nos “atos praticados no exercício do poder de graça e os que se traduzem na direção, orientação e coordenação da atividade dos Ministros”[10].
Nesta linha de pensamento, pronunciou-se o aclamado administrativista Marcello Caetano, que delimitou os atos da função política como sendo atos que expressam “a atividade dos órgãos do Estado cujo objetivo direto e imediato é a conservação da sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral, mediante a livre escolha dos rumos ou soluções consideradas preferíveis”[11], o que vai ao encontro da posição defendida no acórdão do STA de 20/ 05/2010, p. 390/09[12].
No mesmo sentido, Diogo Freitas do Amaral considerou os atos políticos como atos resultantes do exercício da atividade do Estado que, limitado apenas pela Constituição, tem como fim definir o interesse geral da comunidade.
Finalmente, José Viera de Andrade refere que os atos da função política se configuram como “atos de 1º grau, praticados por órgãos supremos, em execução direta da Constituição (onde estão fixados a competência e os limites) e destinados à prossecução direta de interesses fundamentais da comunidade política”[13].
Resulta do exposto que a generalidade da doutrina tem adotado um conceito restrito de atos praticados no exercício da função política, o que é justificado por imperativos constitucionais[14], pois, caso contrário, tender-se-ia para a redução do nível de garantias dos administrados. Por conseguinte, poder-se-á afirmar que os atos e atividades enquadrados na função política se cingem à “definição, promoção e defesa de interesses fundamentais da coletividade nacional”, por forma a assegurar a satisfação das necessidades coletivas.
Quanto aos atos praticados no exercício da função administrativa, Paulo Otero define-os como sendo “tudo aquilo que, revestindo natureza pública, não se consubstancia em legislar, julgar ou fazer política soberana”[15]. Já José Alberto Vieira define-os como o conjunto de atos que “abrangem a atividade pública, desenvolvida, em regra, pelo Governo e pelos órgãos dos entes públicos administrativos, (...) visando a criação de condições concretas de realização do ideal de segurança, justiça e bem-estar em termos pré-definidos”[16]. A mesma conclusão é extraída do acórdão de 17/11/2016, p. 01357/15[17]. Sumariamente, poder-se-á afirmar que a função administrativa concretiza o interesse geral definido pela função política, sendo instrumental face à mesma[18].
Perante o exposto, é de considerar que a adesão do Estado português ao Acordo Ortográfico, assim como a Resolução da Assembleia da República que o aprovou para ratificação e o Decreto-Lei do Presidente da República que o ratificou são notoriamente atos que traduzem uma “opção fundamental sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da coletividade” (Acórdão do STA de 06/03/2007, p. 1143/ 06), que “(...) não cabe, nem pode caber, aos tribunais administrativos sindicar, sob pena de ostensiva ofensa do princípio da separação de poderes”[19]. Tratam-se, efetivamente, de atos que visam a promoção e a realização das opções sobre a definição da harmonização ortográfica da língua portuguesa.
Esta conclusão é ainda sustentada pelo facto de o artigo 9.º, alínea f) da CRP enquadrar tal matéria no quadro das funções governamentais (note-se que o mesmo preceito legal estabelece que o uso e a difusão internacional da língua portuguesa constituem tarefas fundamentais do Estado). Ao Governo compete, portanto, instituir instrumentos e adotar políticas que visem, por um lado, assegurar a unidade da língua portuguesa e a sua universalização, como é o caso do Acordo Ortográfico, e, por outro, reforçar e, consequentemente, promover o papel da língua portuguesa.
Deste modo, parece ser de concluir que estamos perante atos desenvolvidos no exercício da função política, que apenas podem ser subsumíveis à jurisdição comum, não sendo o STA competente para apreciar tal questão (art. 4º/ 3 a) ETAF).
Quanto à Resolução do Conselho de Ministros, a questão atinente à sua natureza é já mais ambígua, sobretudo pelo facto de ser invocado como base habilitante da mesma Resolução o artigo 199.º, alínea g) CRP, reportado à competência administrativa do Governo.
Seguindo o entendimento de Ana Paula Portela, relatora do acórdão em análise, parece-nos que a mera alusão à competência administrativa a que se fez alusão no parágrafo anterior não pode, por si só, atestar a natureza política do ato em apreço, pelo que nos resta ponderar, nesta sede, se as determinações constantes da Resolução do Conselho de Ministros se consubstanciam ou não em normas administrativas regulamentares.
Pessoalmente, consideramos que a resposta terá de ser dada pela negativa. Na verdade, as previsões normativas constantes da Resolução do Conselho de Ministros não revestem caráter de execução regulamentar, pelo que não se poderá afirmar que as disposições se encontram a jusante da opção política, de modo a implementá-la. Como tal, ratificamos o entendimento jurisprudencial neste domínio e consideramos que a matéria em apreço se encontra excluída da jurisdição administrativa, sendo o STA materialmente incompetente para apreciar, uma vez mais, o pedido formulado pela autora.
iii. Conclusão
Serviu o presente comentário para delinear de forma sucinta a fronteira entre os atos praticados ao abrigo da função política e ao abrigo da função administrativa. Cabe, agora, por fim, apresentar as conclusões a que se chegou.
Em primeiro lugar, é de reiterar a decisão tomada pelo STA, no acórdão 11.05.2017, P. 0590/16, dado os atos em apreço consubstanciarem uma opção fundamental do Estado naquilo que o mesmo entende ser a definição e a promoção da harmonização ortográfica da língua portuguesa.
Em segundo lugar, é de realçar que o conceito de ato praticado no exercício de funções políticas tem sido alvo das mais variadas concretizações, sendo, por vezes, difícil chegar a um consenso doutrinal quanto à classificação em estudo. Não obstante, a corrente doutrinal maioritária tem vindo a defender que se deve adotar uma conceção restrita do que possam ser atos de governo, o que revela um enorme avanço na luta “contra a possibilidade de invocação de motivações políticas para limitar os poderes de fiscalização da legalidade da Administração pelos tribunais administrativos”[20].
Ana Margarida Neves Cerqueira, 56747, subturma 9
Bibliografia
Almeida, Mário Aroso de, Manual de processo Administrativo, Almedina, 2010
Andrade, José Vieira de, Lições de Direito Administrativo, Almedina, 2015
Antunes, Luís Filipe Colaço, A teoria do Ato e a Justiça Administrativa, Almedina, 2015
Cadilha, Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Almeida, Mário Aroso, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,Almedina, 2017
Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 1997
Caldeira, Marco, Atos Políticos, Direitos Fundamentais e Constituição, AAFDL, 2014
Caupers, João, De volta a uma fronteira turbulenta - atos administrativos e atos políticos: Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (2º Juízo) de 7.2.2013, P. 5849/10, Cadernos de Justiça Administrativa, Nº 99 (Maio-Jun. 2013)
Caupers, João, Introdução ao Direito Administrativo, Âncora Editora, 2000
Neves, Ana Fernanda, et alli,O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, AAFDL, 2014
Otero, Paulo, Manual de Direito Administrativo, Almedina, Vol. I, 2ª reimpressão, 2013
Oliveira,Mário Esteves, Direito Administrativo, Almedina, Vol. I, 2ª reimpressão, 1984
Queiró, Afonso Rodrigues, Teoria dos Atos de Governo, Coimbra Editora, 1948
Sousa, Marcelo Rebelo de Sousa e Matos, André Salgado, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, Dom Quixote, 2004
[1]CADILHA, Carlos Alberto Fernandes e ALMEIDA, Mário Aroso de, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,Almedina,2017, p. 18
[2]Não faremos alusão à segunda parte do preceito, isto é, aos atos praticados no exercício da função legislativa por estes serem, do ponto de vista formal, facilmente identificados por via do artigo 112.º CRP. Para um maior desenvolvimento, v. ANDRADE, José Vieira de, A Justiça Administrativa, Almedina, 2016, p. 55
[3]Disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/bddc80a2133cbdf18025812c00334273?OpenDocument&ExpandSection=1, no dia 22/10/2019.
[4]Definida por OTERO, Paulo, A ação popular: configuração e valor no atual Direito português, ROA, vol. III, 1999, pág. 872,a ação popular é “... uma forma de tutela jurisdicional de posições jurídicas materiais que, sendo pertença de todos os membros de uma certa comunidade, não são, todavia, apropriáveis por nenhum deles em termos individuais”.
[5]Disponível em https://data.dre.pt/eli/resolconsmin/8/2011/01/25/p/dre/pt/html, no dia 22/10/2019.
[6]Acórdão do STA, de 11.05.2017, proc. 0590/16, disponível em http://www.dgsi.pt, no dia 22/10/2019
[7] QUEIRÓ, Afonso Rodrigues, Teoria dos Atos de Governo, Coimbra Editora, Coimbra, 1948, p. 171-175
[8]CALDEIRA, Marco, Atos Políticos, Direitos Fundamentais e Constituição, AAFDL, Lisboa, 2014, p. 82 e ss.
[9]QUEIRÓ, Afonso Rodrigues apudALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, Almedina,2010, p. 183
[10]ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina,2010, p. 185
[11]CAETANO, MarcelloapudOliveira, Mário Esteves de, Direito Administrativo, Almedina, Vol. I, 2ª reimpressão, 1984, p. 16
[12]No Ac. STA de 20/05/2010, definiu-se o ato político como “uma atividade de ordem superior, tendo por objetivos a definição dos fins últimos da comunidade e coordenação de outras funções, à luz desses fins”.
[17]No ac. STA de 17/11/2016, refere-se que“a função administrativa se reporta a um momento posterior, uma vez que se destina a aplicar as orientações gerais traçadas pela função política, revestindo, no essencial, natureza executiva e complementar”.
[18]Na formulação de João Caupers, o desenvolvimento da atividade administrativa é o resultado das grandes opções definidas pela política. Cfr. CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 2000, p. 38
[19]CAUPERS, João, De volta a uma fronteira turbulenta - atos administrativos e atos políticos: Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (2º Juízo) de 7.2.2013, P. 5849/10, Cadernos de Justiça Administrativa, Nº 99 (Maio-Jun. 2013), p. 41
Comentários
Enviar um comentário