A desvalorização das exigências processuais de caráter formal: o princípio Pro Actione no Processo Administrativo
“Promoção
do acesso à justiça” é a epígrafe do art. 7º do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (doravante CPTA), que revela um apelo ao favorecimento do
processo em detrimento de um excesso de formalismo.
Trata-se de um corolário
do princípio consagrado no art. 20º da Constituição da República Portuguesa (doravante
CRP) - o princípio da tutela jurisdicional efetiva, que se prende com o dever
de assegurar aos particulares a existência de meios aptos a defender os seus direitos
e interesses, dignos de proteção legal - sendo o princípio Pro Actione considerado
como uma espécie de “válvula de escape” que permite ao princípio da tutela jurisdicional
efetiva atuar integralmente[1]. Este último princípio
constitui o principal eixo axiológico estruturante do Direito Processual Administrativo.
A concretização do princípio Pro Actione com este princípio constitucional aponta
para uma necessidade de interpretação e aplicação das normas processuais, no
sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação
de justiça – o tal excesso de formalismo[2].
A
CRP garante aos cidadãos o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos
seus direitos e interesses legalmente protegidos, o que significa que qualquer pessoa
pode fazer valer o seu direito ou interesse legalmente protegido, contra a
Administração. A CRP reafirma a tutela jurisdicional efetiva no artigo 268º/4.
Este artigo encontra-se no Título IX relativo à Administração Pública tratando-se
por isso de autonomizar a tutela jurisdicional efetiva no âmbito administrativo,
como aparece retratado no artigo 2º CPTA. Trata-se então de estabelecer um sistema
de contencioso administrativo que seja suficiente, efetivo, e jurisdicional ao ponto
de se revelar independente na Administração Pública. É aqui que se encontra uma
concretização e uma dependência entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo[3].
O
objetivo da proteção destes direitos deve conseguir-se fazer de forma
proporcional e adequada. A “promoção de acesso à justiça” de que fala o artigo
7º CPTA, pressupõe um direito de acesso à justiça através da interpretação das
normas processuais promovendo a emissão de pronúncias sobre o mérito das
pretensões formuladas[4]. Deste modo retratamos o tal
espírito progressista do pós-reformas administrativas, o tal espírito inovador
do processo administrativo. A necessidade do artigo 7º CPTA surge na sequência
de até 2004 ao Tribunais Administrativos serem “juízos de formalidades”,
atendendo-se demasiado a vícios formais. O Professor Vasco Pereira da Silva refere
a importância pela doutrina de dotar o contencioso administrativo de mecanismos
precisos que ofereçam uma tutela mais imediata e atempada, dando sentido à resolução
do litígio. O Professor faz referência às várias fases evolutivas do
Contencioso Administrativo e designa como “crisma ou confirmação” aquela em que
se verificou uma mudança de paradigma pela afirmação da natureza subjetiva do
Contencioso Administrativo, em que se concretizou o abandono de uma visão
autoritária de uma Administração soberana em face dos particulares, para uma
garantia de vários direitos dos particulares (nomeadamente o direito à proteção
plena e efetiva dos particulares).
Apesar da desformalização
acima mencionada, ainda existe tendência para se denegar justiça material ao
particular apenas com base em questões meramente formais que seriam ultrapassáveis
por uma interpretação menos formalista, como referimos ser exigida pelo CPTA em
comunhão com a CRP.
O
princípio Pro Actione vem concretizar na prática estes princípios constitucionais
e administrativos, que apelam por um facilitado acesso à justiça através da
desvalorização de um procedimento excessivamente formal. Através do artigo 95º
CPTA, sabemos que o juiz deve analisar todos os aspetos do pedido das partes.
Este preceito promove o julgamento do mérito das causas, fundado no princípio do
in dubio pro actione – impõe ao juiz que em caso de dúvida, interprete as
normas processuais num sentido que favoreça a emissão de pronúncia sobre o mérito
das pretensões formuladas.
O
princípio em causa só deve ser aplicado quando existam situações de dúvida relativamente
ao sentido a dar à norma processual a interpretar no caso concreto. Quanto a
este entendimento tradicional de que estes princípios de “favor” são apenas para
se aplicar em caso de dúvida, o legislador do CPTA exime-se de referir, no
artigo 7º, que a interpretação das normas deve ser feita nesse pressuposto, de
as normas a aplicar suscitarem dúvidas mais ou menos profundas[5].
Deverá ser privilegiada a
interpretação que permita ao tribunal continuar com o andamento do processo
ainda que isso possa no futuro vir ou não a favorecer o pedido do autor, numa ótica
deste princípio se traduzir em favorecer o processo e não em favorecer o pedido.
Deverão ser aplicadas as normas processuais mais favoráveis ao acesso aos tribunais,
esforçando-se pela realização de todos os objetivos tendentes à proteção dos
direitos dos particulares não devendo estes nutrir um custo desproporcionado.
Deverá
ser privilegiada a apreciação do mérito da causa, assegurando assim a tutela jurisdicional
efetiva, em vez de se optar pela não continuidade do processo devido à existência
de irregularidades formais, que posteriormente levaria à absolvição da instância.
Deste modo evita-se que os particulares retornem a propor uma nova ação com o
mesmo pedido, mas as formalidades corrigidas, em vez de se optar pela “ignorância”
ou apelo à supressão de certas informalidades para que se prossiga para o
conhecimento da questão de fundo. Segundo o princípio, deve o juiz ter uma
certa margem de manobra para suprir oficiosamente a falta de pressupostos suscetíveis
de sanação, diminuindo assim as absolvições da instância e favorecendo o processo.
Este favorecimento dirige-se às decisões de mérito, contrariando assim o excessivo
relevo de questões de outra índole[6]. Porém, há que referir que
este princípio não pode de todo prevalecer sobre os demais princípios processuais.
Para evitar esta situação deve o juiz considerar os demais pressupostos processuais,
garantindo uma correta tramitação do processo.
Este
princípio tem aparecido em variados acórdãos segundo a expressão “In dubio pro favoritate
instaciae” significando que em caso de dúvida da validade do ato, deverá dar-se
continuidade à ação. O Professor Vasco Pereira da Silva apresenta o exemplo dos
prazos de impugnação na superação do fetiche destes prazos no novo Código, pela
introdução de mecanismos de flexibilidade lógica e da irremediabilidade dos
prazos, sendo um corolário do princípio da justiça material ou do princípio Pro
Actione.
O
princípio Pro Actione leva-nos ao encontro de princípios vitais do próprio Direito
Administrativo, como o da legalidade, da justiça, da imparcialidade, e da colaboração
com os particulares. Considerando este princípio como um princípio interpretativo,
lidera a justiça material sobre a justiça formal, na interpretação de normas onde
o excessivo formalismo extravasa a mera garantia de uma correta tramitação do
pedido, tornando-se isso num entrave à justiça administrativa. Este princípio
deverá por isso ser aplicado nas situações que imponham uma desvalorização do
caráter formal, não podendo prevalecer “tout court” sobre os demais princípios
e regras processuais, efetivando o acesso à justiça e à tutela jurisdicional
efetiva dos quais o próprio princípio resulta.
Madalena
Cabaço, Nº 57341, subturma 9
[1] Professores Mário Esteves de Oliveira
e Rodrigo Esteves de Oliveira na sua análise ao Código de Processo nos
Tribunais Administrativos
[2] ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A
Justiça Administrativa”, 15ª Edição, Almedina, p. 416 e ss
[3] SILVA, Vasco Pereira da, “O
contencioso Administrativo no divã da psicanálise”, 2ª Edição, Almedina, p. 170
[5] OLIVEIRA, Mário e Rodrigo Esteves
de; Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e Código de Processo nos
Tribunais Administrativos anotado, Vol. I, Almedina
Referências bibliográficas:
ANDRADE, José Vieira de, Lições de Direito Administrativo, Almedina, 2015
ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, 4ª edição, 2017
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2017
CORREIA, Sérvulo, Da ação administrativa especial à nova ação administrativa, 2015.
SILVA, Vasco Pereira da, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 2016
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2016
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