A AÇÃO ADMINISTRATIVA DE IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS

    O princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva dos cidadãos, em matéria de Direito administrativo, consta do artigo 268º da Constituição, especialmente do seu nº 4, nomeadamente, através da previsão (i) do reconhecimento jurisdicional desses direitos ou interesses, (ii) da impugnação em juízo de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente de a sua forma ser legislativa, regulamentar ou decisória de um caso concreto, (iii) da determinação jurisdicional da prática de atos administrativos legalmente devidos e (iv) da adoção jurisdicional de medidas cautelares adequadas.

Este princípio constitucional significa, pois, que a lei ordinária deve prever processos principais declarativos, processos cautelares e processos executivos, tanto para tutela de interesses individuais, como para tutela de interesses não individuais, em matéria administrativa [artigo 212º/3 da Constituição]. É, por isso, reafirmado e densificado no artigo 2º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA] e ainda os artigos 37º ss, 112º ss e 162º ss.

    O processo [contencioso] serve para a ordem jurídica tutelar bens jurídicos que sejam envolvidos num litígio. Não é um fim em si mesmo, é um instrumento para a tutela material.

    A propositura da ação dá origem à instância, à relação jurídica processual que, por intermédio de certa forma processual [modelo de tramitação ou de marcha do processo], se vai desenvolver entre as partes e o tribunal ao longo da causa.

   O processo contencioso em geral tem como o seu objeto a matéria sobre a qual o tribunal é chamado a pronunciar-se tal como ela foi determinada pelas partes através do pedido [efeito jurídico pretendido pelo autor], da causa de pedir [factos qualificados pelo direito objetivo como fundamento do direito ou interesse invocado pelo autor] e da defesa. Simplificadamente, o objeto do processo é o efeito jurídico pretendido pelo autor no contexto da causa de pedir. Eis a conexão entre o processo e o direito objetivo substantivo. [1]

Dos artigos 2º/2 e 37º/1 do CPTA consta uma exemplificação dos principais tipos de pretensões ou pedidos formuláveis no contencioso administrativo.

    Deve-se, ainda, ter aqui presente o teor do artigo 10º do Código de Processo Civil, aplicável segundo o artigo 1º do CPTA.

    Por outro lado, do artigo 4º do CPTA resulta o princípio da tendencial livre cumulabilidade aparente e real dos pedidos, de modo a se poder apreciar a integralidade da relação jurídica controvertida.[2]

     Quanto a atos administrativos em geral [artigo 148º do CPA e artigo 51º do CPTA], o CPTA prevê 4 tipos de pedidos: anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos de conteúdo positivo [artigo 50º/1: “A impugnação de um ato administrativo tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade desse ato.”]; condenação à emissão de um ato administrativo [artigos 66º ss]; condenação à abstenção de um ato administrativo [vd. artigos 2º/2-c), 37º/1-c) e 39º/2]; e declaração de inexistência de atos administrativos [que não tem natureza impugnatória, sendo sim uma ação de simples apreciação; artigos 39º e 50º/4 do CPTA e 10º/3 do CPC].

ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS [artigos 50º e 51º do CPTA]

   A propósito da nulidade e da anulabilidade do ato administrativo impugnado [artigo 50º/1], é importante reter sempre, previamente, os regimes substantivos respetivos, que constam dos artigos 161º e 163º do CPA.

    Está em causa na ação de impugnação de atos administrativos a invalidade, em sentido próprio, do ato administrativo, ou seja, a pretensão invalidatória; e não a inexistência de atos [os requisitos de existência do ato são a autoria devidamente identificada através de nome e assinatura, o objeto a que se refere o conteúdo/decisão e o destinatário; artigo 155º/2-a)-g)-b)-e) do Código do Procedimento Administrativo]. [3]

    É o que resulta do atual artigo 50º do CPTA, bem como do facto de que, quando não exista um ato, o autor nega na petição inicial a existência de um ato, em vez de impugnar algo que inexiste.

   A ação administrativa de impugnação de atos administrativos, onde está em causa uma relação jurídica administrativa ou mesmo várias, é deduzida em juízo por referência a atos administrativos expressos e positivos, que não sejam de recusa formal ou material de um requerimento do autor, ou que não sejam de um indeferimento total e direto [4] [os artigos 51º e 67º]. Ali se incluem, por exemplo, os atos administrativos positivos de duplo efeito ou os que impliquem um indeferimento parcial de pretensão substantiva do particular.

   Tem duas modalidades [artigo 50º/1]: (i) a ação impugnatória cujo pedido seja a declaração da nulidade de atos [que pode desembocar numa sentença favorável, cuja natureza é sempre meramente declarativa] e (ii) a ação impugnatória cujo pedido seja a anulação de atos administrativos [que pode desembocar numa sentença favorável, cuja natureza é sempre constitutiva, de acordo com o teor dos artigos 163º/2 e 172º do CPA e do artigo 173º do CPTA].

   Isso, tendo sempre presente o teor dos nº 1 e nº 2, alíneas a) e c), do artigo 4º do CPTA, nomeadamente a livre cumulabilidade do pedido impugnatório com um pedido de condenação à reconstituição da situação atual hipotética a que se refere o nº 1 do artigo 173º. Com efeito, na maioria das situações, só por negligência deixará o autor de pedir ao tribunal a invalidação do ato administrativo que o “agrediu” em cumulação aparente com um pedido condenatório dirigido à Administração. [5]

  A ação administrativa de impugnação de atos administrativos não visa, em rigor, o ato administrativo, mas sim a relação jurídica administrativa onde se insere o ato administrativo [VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2005, p. 297: “(…) o objecto do litígio é toda a relação jurídica administrativa e não a "mera anulação" do acto administrativo.”].

    O ato administrativo é apenas o objeto mediato da ação impugnatória. [6]

    Nesta sede, embora VIEIRA DE ANDRADE tenha uma posição menos subjetivista do contencioso administrativo do que o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA, aquele autor também afirma que a questão principal a resolver é a ilegalidade do ato impugnado. [7]

    Na verdade, o objeto deste tipo de ação, tendo presente que o mesmo se apura a partir da causa de pedir concreta e do pedido concreto, tem natureza dupla ou compósita. Segundo o Prof. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA [8], temos nesse objeto, por um lado, (i) a pretensão invalidatória, referente à anulação ou declaração de nulidade de determinado ato administrativo expresso [artigo 50º/1 do CPTA], e, por outro lado, (ii) a pretensão de reconhecimento pelo tribunal de que a posição jurídica substantiva que a decisão administrativa assumiu não era fundada por causa de um ou de vários vícios. Mas, no fundo, está sempre em causa a globalidade possível das causas de invalidade do ato administrativo, o que se confirma pelo teor da 2ª parte do nº 3 do artigo 95º do Código, segundo a qual o tribunal deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório; sem prejuízo do artigo 78º/1-f).

    A este propósito, este autor considera que a sentença favorável neste tipo de ação produz o “accertamento negativo do poder manifestado através do ato impugnado”, sustentando que o que se discute é, no fundo, a posição jurídica contida no ato administrativo impugnado e não a pretensão do impugnante. A pretensão do autor da ação, destinatário do ato administrativo, é, em rigor, apenas o modo de reação – que é processual - contra a posição material assumida pela entidade demandada no ato impugnado na petição inicial. [9]

    É o resultado de o Código subentender que a pretensão invalidatória nesta ação se reporta a todas as causas de invalidade que possam ser deduzidas contra o ato impugnado, i.e., que ela se reporta a um todo, o qual é o ato impugnado. E daí os teores do artigo 173º, do artigo 90º/3, do artigo 95º/3-2ª parte e ainda do artigo 141º/2/3 do CPTA. [10]

    Contra esta tese de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA a propósito da causa de pedir, VIEIRA DE ANDRADE considera, tal como MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, que cada vício invocado contra o ato administrativo é uma causa de pedir. [11]

     A propósito da segunda parte do nº 3 do artigo 95º/3, deve-se mencionar o Acórdão do STA de 28-10-2009, proc. 0121/09, segundo o qual “só existe o dever de o juiz identificar causas de invalidade geradoras de anulação e não alegadas pelas partes (…) se do processo constarem todos os factos necessários para o respetivo julgamento.”.

PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS DA AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS

    Para os tribunais serem admitidos a julgarem um processo, a lei exige certas condições (condições de admissibilidade do processo). São os pressupostos processuais: (i) competência em razão da Jurisdição, (ii) competência em razão da matéria administrativa ou tributária, (iii) competência em razão da hierarquia, (iv) competência em razão do território, (v) não preterição de tribunal arbitral quando admitido, (vi) personalidade e (vii) capacidade judiciárias, (viii) patrocínio judiciário, (ix) legitimidade processual ativa e passiva, (x) interesse em agir, (xi) impugnabilidade do ato administrativo a invalidar pelo tribunal, (xii) eventual prévia utilização de impugnação administrativa necessária prevista em lei avulsa, (xiii) tempestividade da impugnação, (xiv) não aceitação do ato impugnado, (xv) propriedade da forma processual ou do tipo de ação, (xvi) cumulabilidade – real e aparente - de pedidos.

São elementos diferentes das condições de procedência da ação ou do pedido.

   O pressuposto processual da impugnabilidade do ato administrativo - nulo ou anulável - está especialmente regulado nos artigos 51º a 54º do CPTA, devendo ter-se presentes os artigos 162º e 163º do CPA.

     Do artigo 51º do CPTA, sob a égide do artigo 268º/4 da Constituição, resulta o seguinte:

a) é impugnável todo e qualquer ato em matéria de Direito administrativo no sentido do artigo 148º do CPA, ou seja, (i) qualquer decisão de autoridade, de natureza jurídico-administrativa, cujos efeitos jurídicos (ii) se produzam em relações entre a entidade decisória com poderes administrativos e os particulares ou (iii) que afetem a situação jurídico-administrativa de coisas [nº 1 do artigo 51º], tendo perdido autonomia a ideia de “lesividade”, por esta se referir a outro pressuposto, a legitimidade processual ativa;

b) em tal conceito incluem-se as decisões procedimentais interlocutórias ou destacáveis [al. a) do nº 2; ex.: ato de exclusão em concurso], as decisões no âmbito de relações interorgânicas [al. b) do nº 2], bem como as decisões parcelares e os pareceres vinculativos, porque também têm conteúdo decisório;

c) a impugnabilidade de decisões não finais é facultativa, nos termos que constam do nº 3;

     O nº 1 do artigo 52º exprime o princípio da irrelevância da forma que o decisor tenha dado ao ato administrativo, assim se cumprindo o artigo 268º/4 da Constituição. Há impugnabilidade perante os tribunais administrativos, mesmo que o ato administrativo tenha a “capa” de ato regulamentar ou de ato legislativo. Neste último caso, só não haverá impugnabilidade se se tratar de uma lei-medida, devendo entender-se que há uma lei deste tipo se o diploma legal refletir uma vontade política primária, que é algo inexistente na função administrativa.

     O nº 2 do artigo 52º, por sua vez, tem o cuidado de prever a possibilidade de impugnar os atos de aplicação de atos administrativos sob forma de lei, decreto-lei ou regulamento.

   E o nº 3 faz o mesmo quanto aos atos administrativos gerais não individuais. Deste modo se protege a confiança dos destinatários.

    Estes nºs 2 e 3 representam uma exceção ao princípio da inimpugnabilidade dos aos confirmativos, previsto no nº 1 artigo 53º [“Não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores.”].

    Os atos jurídicos de execução de atos administrativos só são impugnáveis por vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de caráter inovador [nº 3 do artigo 53º]. Nesta sede, é, porém, importante ter presente o teor dos artigos 177º e 182º do CPA.

Finalmente, a propósito do artigo 54º, o seu nº 1 estabelece a regra de que a eficácia do ato [artigo 155º do CPA], sendo algo de extrínseco ao ato, é um requisito de impugnação contenciosa do mesmo. Sem a eficácia, não haveria interesse em agir.

    O nº 2 deste artigo 54º prevê as exceções à regra da não impugnabilidade de atos ineficazes: a) quando tenha sido desencadeada a sua execução; b) quando seja seguro ou muito provável que o ato irá produzir efeitos, designadamente por a ineficácia se dever apenas ao facto de o ato se encontrar dependente de termo inicial ou de condição suspensiva cuja verificação seja provável, nomeadamente por depender da vontade do beneficiário do ato.”. Aqui haverá interesse em agir.

    O Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA vê neste artigo 54º uma prova da natureza subjetivista do atual contencioso administrativo português. [12]

  Há que mencionar, aqui, o problema do antigo“recurso hierárquico necessário”, ou melhor, da prévia utilização de impugnação administrativa necessária. 

   A posição dominante na doutrina e unânime na jurisprudência sobre esta matéria pode resumir-se assim: (i) a regra é a da não necessidade, como se depreende dos artigos 51º e 59º/4/5 do CPTA atual e do artigo 185º/1/2 do CPA atual, bem como da disposição transitória constante do artigo 3º do DL nº 4/2015, que aprovou o CPA vigente; (ii) a impugnação administrativa prévia necessária não viola o artigo 268º/4 da Constituição, não constituindo uma verdadeira restrição a um direito fundamental, porque é apenas um condicionamento razoável do direito de ação contra atos administrativos. [13]

    No entanto, o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA mantém a sua tese de sempre, segundo a qual a “impugnação administrativa prévia necessária” é inconstitucional. Invoca como razões o seguinte: violação do direito fundamental previsto no nº 4 do artigo 268º da Constituição; seria um resquício do administrador-juiz; violação do princípio constitucional da separação de poderes; violação do nº 2 do artigo 267º da Constituição. Porém, o acórão nº 499/96 do TC já resolveu esta questão; e o atual CPA esclareceu-a e equilibrou-a. [artigo 3º do DL nº 4/2015 e artigo 185º do CPA].

    O pressuposto processual da legitimidade processual do demandante e dos demandados, na ação aqui abordada, está regulado especialmente nos artigos 9º, 10º, 12º, 55º e 57º do CPTA.

    Do artigo 55º do CPTA, relativo à legitimidade ativa e onde se veem elementos de um contencioso que pode ser objetivista ou de mera legalidade [as als. b) e f) do n.º 1 e o n.º 2], deve-se relevar o seguinte: a al. a) do nº 1 refere-se à “ação particular” pessoal, que visa obter um benefício pessoal imediato, com referencia a um interesse individual; a al. b) do nº 1 prevê a “ação pública” a cargo do MP, em defesa da legalidade objetiva e do interesse público [artigo 51º do ETAF]; a al. c) prevê a “ação particular de grupo ou coletiva” [ex.: artigo 338º/2/3 da Lei nº 35/2014] e “por entidade pública” em defesa de um interesse coletivo; a al. d) prevê a “ação particular por órgãos administrativos”, em certas condições expressas; a al. e) refere-se à “ação pública pelos presidentes dos órgãos administrativos colegiais”; a al. f) prevê a importante “ação popular administrativa, social ou geral”, remetendo-nos para o nº 2 do artigo 9º, em defesa dos interesses difusos.

    O nº 2 do artigo 55º prevê a interessante e tradicional “ação popular corretiva ou autárquica”.

   Do artigo 10º do Código, relativo à legitimidade passiva, deve-se sublinhar o seguinte: (i) nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [nº 2]; (ii) os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença [nº 3]; (iii) mas isso não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional que devem ser demandados, devendo ter-se presente o artigo 78º/3 [nº 4]; (iv) nos processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva, a ação é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio [nº 8, que é uma exceção ao regime constante do nº 2]; (v) podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares [nº 9, que deve ser conjugado com o artigo 4º/2 do ETAF]; (vi) finalmente, a propósito do incidente de intervenção de terceiros [artigos 320º ss do CPC], quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra uma entidade pública exija a colaboração de outra ou outras entidades, cabe à entidade demandada promover a respetiva intervenção no processo [nº 10].

    Do artigo 57º, que concretiza a segunda parte do nº 1 do artigo 10º, consta a menção a uma importante especificidade do nosso contencioso: a figura do contra-interessado, ali definido como pessoas ou entidades (i) a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou (ii) que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e (iii) que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. Trata-se de um caso de litisconsórcio passivo necessário [e daí poderem interpor recurso de revisão: artigo 155º/2 do CPTA]. Afinal, o ato administrativo impugnado há de, nessa situação, ser de conteúdo ambivalente ou ter sido praticado no âmbito de uma relação administrativa poligonal.

    O erro de identificação dos contra-interessados já seguirá o regime processual constante do artigo 87º do CPTA, que aqui apenas se pode mencionar.

Matilde Gouveia,
4º Ano, Turma A, Subturma 9

Referências bibliográficas:

1- VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 1ª ed., 2005, p. 338.

2- VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2005, pp. 295-297, 303 e 311-312. A p. 293 escreve: “O desaparecimento do recurso de anulação e a sua substituição por uma acção de impugnação de actos administrativos, em que se possibilita a apreciação da integralidade da relação jurídica administrativa, a propósito da impugnação de um acto administrativo lesivo, resulta muito claramente do mecanismo da cumulação de pedidos”.

3- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., p. 319.

4- VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, cit., p. 177.

5- VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2005, p. 301: “Continua, no entanto, a prever-se a possibilidade (similar à que a doutrina dominante considerava existir "ao tempo" do passado recurso de anulação) de só se pedir a anulação, na fase declarativa, ficando a con denação da Administração para o processo executivo (…). Só que, agora, a situação já não é mais a de um contencioso de mera anulação, pelo que só uma conduta negligente do particular, ou o "insucesso escolar" do seu patrocinador judiciário, poderia explicar uma opção deliberada de deixar para a execução aquilo que poderia logo obter na fase declarativa, com todos os riscos inerentes de morosidade e de incerteza.”.

6- VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, nº 1.1 do capítulo VIII, e nºs 3 e 4 do capítulo X. No entanto, este autor considera que, aqui, a causa de pedir é cada um dos fundamentos de invalidade do ato. Ao contrário, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA entende que a causa de pedir é a invalidade do ato impugnado, sendo o objeto do processo a pretensão invalidatória no seu todo, reportada ao todo que é o ato administrativo impugnado.

7- A Justiça Administrativa, 15ª ed., p. 177.

8-  MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2ª ed., 2016, pp. 78-80.

9-  MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual, cit., pp. 79 ss.

10- Acórdão STA de 24-11-1999, proc. 032434 e do Acórdão do STA de 26-01-2000, proc. 037739; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Sobre as regras de distribuição do ónus material da prova…”, in CJA nº 20, p. 38; e também o Acórdão do TCA Sul de 31-03-2002, proc. 0482/04.

11- A Justiça Administrativa, cit., nº 3 do capítulo X.

12-  O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2005, p. 337.

13-  VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., nº 6.4 do capítulo X; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual, cit., pp. 290 ss.