E quando a Administração Pública atua sem título que a legitime? O caso do artigo 4º/1/i) ETAF

O presente texto pretende abordar a temática trazida pela revisão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante denominado por ETAF), ao incluir no artigo 4º a alínea i), cujo teor é o seguinte: “Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime”. Para melhor se compreender esta norma, considero importante explicar, brevemente, o contexto histórico que esteve na base do seu surgimento. Em primeiro lugar, decantando o artigo 4º ETAF, verificamos que o mesmo tem como função enunciar quais as matérias cuja competência para apreciação de litígios é (delimitação positiva), ou não é (delimitação negativa) dos tribunais administrativos ou fiscais. Assim sendo, numa primeira aproximação podemos afirmar que o tema que serve de mote a este trabalho, pertence ao âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos ou fiscais (como resulta do artigo 4º/i) ETAF), este processo servirá para alcançar a conclusão das premissas que o Professor Mário Aroso de Almeida[1] afirma ao dizer que para ser dirimido um litígio, é primordial clarificar quando é que a ação a ele relativa deve ser proposta num tribunal administrativo ou fiscal e não num tribunal judicial, a essa elucidação dá-se o nome de “determinação da competência em razão da jurisdição”. O artigo 4º do ETAF já se viu alterado, por adição ou suprimento de partes do seu conteúdo, por legislação especial, porém cumpre ressalvar que não existindo norma especial para regular o caso em apreço, o ETAF é plenamente aplicável- princípio este que se aplica a todos os ramos do Direito. O Professor Aroso de Almeida, concretiza nas suas lições a conclusão de que o artigo 4º do atual ETAF segue a mesma orientação do artigo 4º do anterior ETAF, pois enuncia as duas delimitações (positiva e negativa, como acima referi), do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal[2]. Por outro lado, o Professor Vasco Pereira da Silva, defende que a reforma existente podia ter tido um alcance maior, porém admite que os passos dados foram numa direção certa[3].

Concluída que está a evolução do artigo 4º ETAF, bem como ditas algumas considerações sobre a sua reforma, cumpre-se falar especificamente do artigo 4º/1/i) ETAF. Esta alínea, acrescentada à versão primária do diploma, pretende incluir no âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais os conflitos respeitantes a situações estabelecidas nas chamadas “vias de facto” que, como o título deste trabalho incute, acontece quando a Administração pratica atos sem título que a legitime. Casos paradigmáticos são aqueles nos quais a Administração ocupa imóveis que estão no domínio de sujeitos privados, sem que tenha começado o procedimento expropriativo[4]. Recuando aos primórdios do conceito “via de facto”, cabe-nos recordar que a expressão que deu origem a este brocardo, tem origem francesa (a denominada voie de fait), e tinha um significado distinto em certos aspetos daquele que tem atualmente, como enuncia o Professor Jorge Pação[5], referindo-se àquela posição em que a Administração pratica os seus atos ultrapassando as fronteiras da legalidade, infringindo o direito de propriedade que assiste a cada cidadão, bem como qualquer outra liberdade fundamental. Apesar desta conceção, é comumente admitido o seu desenvolvimento, devido a ser uma noção especialmente instável, na aceção de estar em mudança diversas vezes. É indispensável fazer referência ao acórdão Carlier que sustentou os primeiros requisitos da teoria da “via de facto”, nomeadamente ocorrer apenas com situações de realização material das entidades públicas e também a obrigatoriedade de estarmos perante um comportamento. Apesar da grande mutabilidade, que já vimos, a doutrina avança pressupostos[6], cujo preenchimento conduz à constituição da via de facto, são eles:

Ø  “Ocorrência de uma atuação material, de facto, da Administração Pública;

Ø  Conclusão de que essa atuação material é manifestamente ilegal, ou seja, uma ilegalidade gravosa e indiscutível, quer isso resulte da inexistência de base legal para exercer essa atuação material, da omissão ou manifesta ilegalidade da prática dos atos jurídicos essenciais à legitimação dessa atuação de facto ou, por fim, da ilegalidade gravosa resultante das próprias condutas materiais da Administração.

Ø  Determinação de que a atuação material e a ilegalidade que lhe está subjacente resultam na afetação gravosa do direito de propriedade de um privado ou de uma liberdade pública fundamental do cidadão.”[7]

            Observados que estão os requisitos, verificamos, na senda do Professor Jorge Pação[8] que ocorre uma tautologia no preceito que estamos a analisar, pois se uma das condições para a existência da “via de facto” é uma gravosa e manifesta ilegalidade na atuação matérias da Administração, não seria necessário o ETAF vir referenciar “sem titulo que a legitime”, facto este que poderá levar a que o intérprete da lei conjure que apenas se inclui na “via de facto”, as situações nas quais a Administração devesse ter uma decisão anterior, como um título executivo, que sustentasse a sua atuação, o que não corresponde à realidade, como atrás vimos. Uma solução[9] apontada para contornar este problema, envolve interpretar esta “ausência de título” como incluindo todas as situações de manifesta ilegalidade dos atos jurídicos essenciais à legitimação jurídica da atuação de facto. Tem-se distinguido da “via de facto” uma situação que pode ser confundida com ela- a apropriação irregular. Ora, a doutrina[10] dirime este problema dizendo que a diferença de maior notabilidade é a gravidade da ilicitude que ocorre na situação de via de facto comparativamente com a apropriação irregular, sendo na primeira mais elevada que na segunda.

         Em conclusão, adotando a posição do professor Vasco Pereira da Silva, vemos com bons olhos a inclusão da alínea i) no artigo 4º do ETAF, alargando assim o âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, sendo certo que já mesmo antes da adoção desta norma, certa doutrina defendia que estes casos fossem resolvidos nesses tribunais. Agora, o legislador veio consagrar esta regra, sedimentando a certeza de que os privados têm direitos dos quais a Administração Pública não se pode arrogar de forma leviana.

      Bibliografia

Ø  ALMEIDA, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo: Almedina, 2ª Edição, 2016.

Ø  GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago (Coordenadores) - Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA: AAFDL Editora, 3ª Edição, 2017.

Ø  SILVA, Vasco Pereira da - O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Almedina, 2ª Edição, 2009.

Ivo Renato Diogo De Campos Patrício

Número 56844

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[1] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pp. 151.

[2] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pp. 154.

[3] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009, pp. 236.

[4] PAÇÃO, Jorge, Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 2017.

[5] PAÇÃO, Jorge, Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 2017, pp. 328.

[6] PAÇÃO, Jorge, Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 2017, pp. 330.

[7] PAÇÃO, Jorge, Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 2017, pp. 330.

[8] PAÇÃO, Jorge, Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 2017, pp. 331.

[9] PAÇÃO, Jorge, Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 2017, pp. 331-332.

[10] PAÇÃO, Jorge, Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 2017, pp. 332.