A reforma de 2015: especialmente a criação do artigo 4º nº1 alínea l) do ETAF

Esta exposição tem como tema o artigo 4º/1/l) do ETAF mas antes de passarmos à análise deste preceito em específico penso ser de maior importância fazer uma breve referência introdutória à competência e jurisdição administrativa e fiscal de forma a alcançar um melhor nível de compreensão sobre o motivo deste trabalho.

Começando por analisar a nossa lei fundamental, diz-nos o artigo 212º/3 da Constituição que «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.». Por sua vez, o artigo 1º/1 do ETAF estabelece que «os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4º deste estatuto». Conclui-se, então, da análise destes artigos que a competência dos tribunais administrativos e fiscais depende dos «litígios emergentes das relações jurídicas administrativas» ou seja, daquelas derivadas de atuações materialmente administrativas praticadas por órgãos da administração pública ou equiparados. Como nos chama a atenção o artigo 1º/1 do ETAF, o artigo 4º estabelece qual o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais enunciando uma lista de matérias onde esta jurisdição se encontra incluída (números 1 e 2) e excluída (números 3 e 4). Refere o Professor Aroso de Almeida, com base neste artigo e apoiando-se também nos referidos artigos 1º/1 do ETAF e 212º/3 da CRP, que “pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de todos os litígios que versem sobre a matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tributais judiciais, assim como aqueles que embora não versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal sejam expressamente atribuídos, por norma especial, à competência desta jurisdição”[1]. Como é sabido, em 2015 deu-se a muito ansiada reforma do contencioso administrativo, tendo o ETAF sofrido grandes alterações e, em particular, o seu artigo 4 é significativamente alterado. De facto, na sua versão anterior (de 2002) o ETAF encontrava-se estruturado como sendo uma enumeração exemplificativa dos litígios cuja apreciação competia aos tribunais administrativos e fiscais. Com as novas alterações é-lhe retirado o advérbio “nomeadamente” passando este a ter um carácter aparentemente taxativo o que na realidade não se verifica visto que a alínea o) consagra uma “cláusula aberta” ao estabelecer a extensão do âmbito de jurisdição às «relações jurídicas administrativas fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores». Defende o professor Aroso de Almeida que a maior virtude da revisão de 2015 ao artigo 4º do ETAF foi precisamente a inclusão desta alínea final o que “tornar claro em termos metodológicos que o ponto de referência que na economia do artigo deve ser adoptado para determinar, perante um caso concreto, se um determinado litígio deve ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais ou os tribunais judiciais não reside em primeira linha no critério constitucional da relação jurídica administrativa ou fiscal”[2]mas rigorosamente esta aliena o) que funciona como um critério de aplicação subsidiária e residual. Já Jorge Pação[3]defende que com esta revisão os números 1º e 2º deste artigo 4º do ETAF passam a ser um “plano infraconstitucional auto-suficiente” na delimitação da jurisdição administrativa e fiscal. Foi intenção clara desta reforma de 2015 o alargamento do âmbito da jurisdição administrativa a todos os litígios que pela sua natureza são verdadeiras relações jurídico-administrativas[4]. Assim, não é de estranhar que no artigo 4º/1 se tenha incluído um conjunto de novas relações jurídicas administrativas que anteriormente estavam afastadas da jurisdição administrativa por razões meramente pragmáticas e já sem fundamento histórico, tal como é referido pela exposição de motivos do anteprojeto de revisão do CPTA e do ETAF. Neste anteprojeto era previsto um alargamento da jurisdição de forma a dar competência aos tribunais administrativos em relação à fixação da justa indemnização devida por expropriações, servidões e outras restrições de utilidade pública, bem como a competência relativa à impugnação de decisões da administração pública que apliquem coimas, no âmbito e mera ordenação social em matéria de ambiente, urbanismo, património cultural e bens do estado. No entanto foi decisão do governo não verter tudo isto na proposta de autorização legislativa justificando esta decisão no preâmbulo do DL nº214-G/2015 por entender que “nesta fase, não incluir no âmbito desta jurisdição administrativa um conjunto de matérias que envolvem a apreciação destas questões várias” já que se pretendia“que estas matérias sejam progressivamente integradas no âmbito da referida jurisdição, à medida que a reforma dos tribunais administrativos for sendo executada”. Deste modo, ficaram apenas incluídas as impugnações judiciais de decisões da Administração Publica que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo o que resultou então na atual alínea l) do artigo 4º/1.É de salientar que o referido DL nº214-G/2015 que aprova esta reforma estabelece no seu artigo 15º/5 que «A alteração efectuada pelo presente decreto-lei à alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, em matéria de ilícitos de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, entra em vigor no dia 1 de Setembro de 2016». Pergunta-se, assim, o porquê de em relação a esta matéria em específico ter sido dado um diferente (e maior) prazo de vacatio legis? Para Carlos Carvalho[5]a justificação prende-se precisamente com a já referida fundamentação dada no preambulo do Decreto-Lei visto que “era necessário uma adaptação dos tribunais administrativos a esta nova matéria prevista no seu âmbito de jurisdição”.

Importa então analisar quais as decisões de aplicação de coimas e respectivas sanções acessórias estão sujeitas à jurisdição dos tribunais administrativos. Jorge Pação[6] dedica-se a esta matéria referindo estarem em causa a impugnação das coimas aplicadas por força dos números 2º a 5º do artigo 77º-C do DL 307/2009 de 23 de Outubro assim como as sanções acessórias previstas no artigo 77º-D também por violação das regras do nº1 do referido artigo 77º-C. Para além destes deve ser também considerado o DL 39/2008 de 7 de Março sendo que as decisões de aplicação de coimas previstas no artigo 67º/ 2º a 5º e 68º devem ser também elas impugnadas nos tribunais administrativos. Refere ainda o professor que a alínea l) do artigo 4º/1 do ETAF derroga tacitamente a remissão presente no artigo 69º-A para o DL 433/82 de 27 de Outubro no que respeita à jurisdição competente para apreciar as sanções a serem aplicadas pela ASAE e pelas Câmaras Municipais. A literalidade desta alínea l) do 4º/1 d ETAF cria uma importante questão que se prende com a relação entre as normas administrativas em matérias de urbanismo e as normas em matéria de ordenamento de território isto porque no já referido anteprojeto de revisão do ETAF estava prevista não só a competência dos tribunais administrativos em matéria contraordenacional face a normas de urbanismo mas também face a matérias de ordenamento do território. Sendo o Direito do Urbanismo tal como define Fernando Alves Correia[7] o “conjunto de normas relativas à ocupação, uso e transformação do solo, tendo por objetivo o território na sua globalidade” Jorge Pação defende que esta exclusão das matérias de ordenamento do território é injustificável visto que são duas áreas indissociáveis existindo uma imensa dificuldade em compreender uma fronteira entre ambas existindo até quem defende que na realidade apenas de uma área se trata. Assim, com esta exclusão instaura-se a dúvida em relação à alínea l): se esta deve ser interpretada literalmente ou se, pelo contrário, se deve interpretar esta norma no sentido de abranger no âmbito de jurisdição dos tribunais a competência para julgar litígios que envolvam coimas relativas a contraordenações em matéria de ordenamento do território. Este problema de interpretação tem suscitado o interesse da doutrina portuguesa que tem discutido se se deve poder fazer uma interpretação mais ampla da referida alínea no que toca a normas de direito administrativo em matéria de urbanismo face precisamente à conceção alargada de direito do urbanismo que está intrinsecamente ligada à matéria do ordenamento do território. A conclusão a que a maioria dos autores chega é a exclusão de uma interpretação literal, histórica de natureza subjetivista optando precisamente por uma interpretação teleológica de natureza objetivista onde se inclui na letra desta alínea as normas administrativas em matéria de ordenamento do território. No entanto, esta discussão sobre se é ou não competência dos tribunais administrativos o julgamento das decisões que apliquem coimas por violação de normas de ordenamento do território, perde um pouco o utilidade visto que a aplicação da alínea o) leva a que esta matéria, por ser uma relação jurídica administrativa, seja julgada pelos tribunais administrativos.[8]

Como forma de conclusão devo expressar que apesar de a reforma de 2015 ter trazido grandes inovações no que toca ao âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos, o projeto de revisão era muito mais abrangente e a inclusão das matérias nele referidas teria sido um bom acrescento ao Contencioso Administrativo. No entanto, compreende-se que o aparelho judiciário administrativo não estivesse ainda preparado para um tão grande alargamento do seu âmbito de jurisdição.

Bibliografia

Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016;

Carvalho, Carlos, Alteração ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Comentário à revisão do ETAF e do CPTA, 2016;

Correia, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo, Volume I, 4ªEdição, Almedina;

Pação, Jorge, Novidades em sede de jurisdição dos tribunais administrativos- em especial, as três novas alíneas do artigo 4º, nº1 do ETAF, Comentário à revisão do ETAF e do CPTA, 2016.

Fátima Liliana Marques Coelho

Número 57116

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[1]ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pp.154

[2] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pp.156

[3] PAÇÃO, Jorge, Novidades em sede de jurisdição dos tribunais administrativos- em especial, as três novas alíneas do artigo 4º, nº1 do ETAF, Comentário à revisão do ETAF e do CPTA, 2016, pp. 187

[4] Tal como explicado no Anteprojeto de revisão do CPTA e ETAF

[5]CARVALHO,,Alteração ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Comentário à revisão do ETAF e do CPTA, 2016, pp. 172

[6]PAÇÃO, Jorge, Novidades em sede de jurisdição dos tribunais administrativos- em especial, as três novas alíneas do artigo 4º, nº1 do ETAF, Comentário à revisão do ETAF e do CPTA, 2016, pp. 203

[6] Tal como explicado no Anteprojeto de revisão do CPTA e ETAF

[7] CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo, Vol I, 4ªEdição, Almedina, pp.64

[8] PAÇÃO, Jorge, Comentário à revisão do ETAF e do CPTA, 2016, pp. 207